Ordenanzas de zonificación, renovación urbana y política fiscal de suelo urbano. Caracas.

 

Vista sur-norte del Aeropuerto La Carlota, futuro Parque del mismo nombre, en Caracas, Venezuela. Fuente: http://800noticias.com/video-proximamente-sera-inaugurado-parque-bolivar-en-la-carlota

En Latinoamérica, el énfasis más reciente en materia de políticas fiscales de suelo urbano, se orienta al Impuesto Predial Urbano (IPU), así como a otros instrumentos relativamente novedosos en su implementación, que pueden ser alternativos y/o complementarios al impuesto predial o Impuesto sobre Inmuebles Urbanos (IIU), como se le denomina localmente (por tradición histórica también llamado “Derecho de Frente” en Venezuela).

El IPU es un impuesto con cualidades muy características como su anclaje espacial absoluto y su estabilidad relativa, que supera en ventajas a los factores espacialmente móviles como trabajo y capital en su desempeño como bases gravables. También tiene ventajas sobre otros instrumentos tributarios de tipo predial, como la recuperación de plusvalías o la contribución por mejoras, ambos instrumentos de carácter puntual. El IPU permite también cumplir el principio tributario del beneficio, el principio de capacidad, y el logro de condiciones de progresividad, equidad horizontal y vertical, bajo determinadas condiciones asociadas a su diseño, a la dinámica inmobiliaria y a la regulación del suelo urbano.

Una alternativa novedosa al IPU es el land reajustement o “reajuste de parcelas”, donde el gobierno local comparte cargas con los propietarios, especialmente útil en proyectos de expansiones periféricas, renovaciones urbanas, recuperación de zonas devastadas, y construcción de grandes infraestructuras (Hayashi, 2002; Maldonado y Smolka, 2008); por otra parte pueden ser complementarios los instrumentos de venta de “derechos de aire” que capitaliza las ventajas de localización y accesibilidad abiertas por proyectos de infraestructura tal como se ha presentado por ejemplo en la experiencia reciente de la ciudad de Boston (Allard, 2007); la “recuperación de plusvalías” como política suplementaria, consistente en el cobro de proporciones del aumento de la renta del suelo por causa de políticas de suelo adelantadas por el gobierno local, por ejemplo, cambios en las variables de desarrollo, o expectativas de expansión y dotación urbanística; el cobro de “contribución por mejoras”, también suplementario, que consiste en la recuperación de rentas extraordinarias generadas por inversiones públicas en predios específicos. Para este último instrumento se presentan alternativas novedosas como los programas “financiamiento del incremento de impuestos” o Tax Increment Financing (TIF), que en el caso de obras proyectadas, exige el pago anticipado de gravámenes como una rebaja de futuros impuestos, pago que se dedica al beneficio de las propiedades entñerminos de obras de infraestructura o renovación urbana (Petersen, 2000), y que tiene como efecto colateral elevar el valor de toda una zona y de la base imponible local, lo cual beneficia la recaudación por el instrumento del IPU (Weber, 2003); la “distribución de cargas” por otra parte, permite distribuir ponderadamente entre propietarios, los costos de afectaciones diferenciadas, por causa de la implementación de normas de restricción al desarrollo urbano, por ejemplo, decretos de conservación histórica, o afectaciones por usos de interés colectivo, con instrumentos alternativos como la venta de “derechos de construcción” o “derechos de aire” ya mencionados, negociables en zonas de la ciudad que hayan sido previamente previstas para aumentos de densidad, permitiendo así estimular políticas de desarrollo urbanístico y la redistribución de rentas en la ciudad. Estos instrumentos son importantes por cuanto permiten obtener recursos en situaciones concretas derivadas de acciones de intervención en el mercado de suelos a veces de gran impacto, por ejemplo, grandes proyectos de renovación urbana o proyectos estratégicos urbanos, hoy día apuntalados por la experiencia de ciudades emergentes en la dinámica global y regional (Borja, 1996), y permiten regular la dinámica del suelo para situaciones específicas de procesos urbanos o intervenciones del Estado. No obstante, tienen la desventaja de ser instrumentos puntuales o relativamente circunstanciales en el tiempo y el espacio, pues se originan por inversiones o fenómenos coyunturales, en lugares específicos, con impacto espacial limitado y de corto plazo, mientras que el impuesto predial, tiene por el contrario la ventaja de ser espacialmente exhaustivo de la superficie urbana, y recurrente en el tiempo, actualizándose con la renovación de los valores de la tierra por la dinámica general y los factores ya mencionados, conjuntamente (Torres, 2013).

En ocasión de la discusión de Ordenanzas de Rezonificación en la ciudad de Caracas, asociadas a planes de renovación urbana y grandes proyectos, por ejemplo en las zonas de Los Chorros (Municipio Sucre), o Chuao (Municipio Baruta), valdría la pena incorporar la discusión de estos mecanismos, dado el gran impacto de redensificación y cambios de uso que la propia presión de crecimiento urbano impone a estas zonas, y los indispensables equipamientos urbanos que deben ser provistos por el gobierno local. asimismo las oportunidades que ofrecen proyectos pendientes como el Parque La Carlota (actual aeropuerto del mismo nombre, al este de la metrópolis caraqueña y contiguo la zona de Chuao),  dinámicas que las Alcaldías intentan reconocer y ordenar mediante instrumentos tradicionales de control urbano.

Autora: Urbta. Hilda Torres Mier y Terán.

Fuentes:

Allard, Pablo (2007). Big Dig: El Boston Central Artery Tunnel y el potencial de los Derechos de Aire En. Observatorio de Ciudades UC. http://www.plataformaurbana.cl. Junio, 2008.

Borja, Jordi (1996). “La construcción de la ciudad metropolitana”. Revista Urbana Nº 19. Instituto de Urbanismo. Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela y el Instituto de Investigaciones de Arquitectura y Sistemas Ambientales de LUZ. Caracas, 1996.

Fernandes, Edésio y María Mercedes Maldonado Cupello (2009). “Law and Land Policy in Latin America: Shifting Paradigms and Possibilities for Action” . Land Lines. Lincoln Institute of Land Policy. Cambridge, Massachusetts. July 2009 . En: http://www.lincolninst.edu/pubs/1649_Law-and-Land-Policy-in-Latin-America Enero, 2010.

Hayashi, Kikotaya (2002). Land reajustment as crucial tool for urban development. Conferencia presentada en el curso del Lincoln Institute of Land Policy Tools for Land Management and development land reajustment Marzo 21-22, 2002. Cambridge, MA Conference Paper, CP02CD4.

Petersen, John (2000). “Pagando por las mejoras públicas de hoy con los ingresos de mañana”. Extracto sobre finanzas del aumento de impuestos, en: Finanzas de la Captura de Valor. Lincoln Institute of Land Policy.

Smolka, Martim O. (2003). “Informalidad, Pobreza Urbana y Precios de la Tierra”. Land Lines. January 2003, Volume 15, Number 1. Lincoln Institute of Land Policy.

Torres Mier y Terán, Hilda (2013) . Hacia la optimización del impuesto predial urbano como fuente clave de ingresos propios a nivel local. El caso del Distrito Metropolitano de Caracas. Tesis doctoral presentada para optar al Título de Doctor en Urbanismo. Instituto de Urbanismo. Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela.Tutora: Prof. Econ. Irene Layrisse de Niculescu. En: http://saber.ucv.ve/handle/10872/19277. Noviembre, 2018.

Weber, Rachel (2003). “Can Tax Increment Financing (TIF) Reverse Urban Decline?” Lincoln Institute of Land Policy. Working Paper WP03RW1.