A partir del 31 de mayo de 2019, la “Ordenanza de impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar” N.° 4443-C de la Sumat, ente de administración tributaria del Distrito Capital, al oeste de Caracas, ha indexado el pago de impuestos a la actividad económica y las multas asociadas, al tipo de cambio oficial expresada a través de la cripto moneda denominada “petro”, lanzada recientemente por el gobierno nacional, y calificada por opiniones calificadas de írrita, por la definición de su base de respaldo en activos petroleros de la Nación, para el caso de las actividades económicas relacionadas con el licor, el tabaco y los juegos de azar. Esta disposición no sólo es cuestionada jurídicamente, sino principalmente por su impacto sobre las actividades económicas, dado el proceso de devaluación constante y acelerado de la moneda nacional, estableciendo montos que el comercio declara inalcanzables, sumado al estancamiento económico que afecta a las actividades productivas en la actualidad. Otros municipios se han sumado a esta política. Es el caso del municipio Chacao al este de la ciudad. En este último caso, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) del país, acordó una medida cautelar de suspensión de los efectos de las ordenanzas aprobadas por el Concejo Municipal correspondientes. Más allá de la importante discusión que esta situación genera, en relación con los impuestos a las actividades económicas, es oportuno llamar la atención acerca de otras alternativas de financiamiento propio municipal como las asociadas a la propiedad inmobiliaria, particularmente el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, y sus ventajas económicas y sociales.
El financiamiento municipal y el potencial del Impuesto sobre Inmuebles Urbanos (IIU). En América Latina, y en el resto del mundo, se prueban políticas innovadoras en el manejo de los ingresos locales, particularmente asociadas a los impuestos inmobiliarios, pero se reconocen asimismo las limitaciones existentes, y el sub aprovechamiento de este instrumento (De Cesare, 2003). Según diferentes organismos internacionales, una de las fallas fundamentales del desarrollo local latinoamericano, es justamente la relativa debilidad de su estructura tributaria predial, tanto en términos absolutos, como en términos de progresividad y otras aplicaciones como las de naturaleza urbanística. Asimismo, la recaudación presenta índices inferiores a los de países desarrollados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – OCDE (CEPAL, 1998; Ocampo, 2008; Mussi y Alfonso, 2008). Venezuela no escapa a esta situación, en relación con la dependencia presupuestaria de recursos nacionales, la merma de los ingresos propios locales, y en particular el rezago del Impuesto sobre Inmuebles Urbanos (IIU). En el país, los gobiernos locales o municipalidades, han venido acrecentando su dependencia de los recursos o transferencias centrales desde finales de la década de 1980, sin que se haya fortalecido de la recaudación de recursos propios, a pesar del proceso de descentralización administrativa implementado en el país desde 1989. Adicionalmente, los ingresos por transferencias intergubernamentales, vienen a la vez siendo afectados en años recientes, tanto por el proceso de hiperinflación incontrolada, como por medio de procesos centralizadores, opuestos al espíritu y normas legales establecidas.
En el contexto internacional, la mayor participación del impuesto a la propiedad inmobiliaria como fuente de ingresos locales, se observa en los países con economías avanzadas como el Reino Unido, Canadá y los Estados Unidos, donde representa más de 2,5% del Producto Interno Bruto (PIB); entre 2000 y 2003, el único país de América Latina donde el impuesto representó en este período, más de 1% del PIB, fue Uruguay (1,12%). La cifra es de 0,71%, 0,68%, 0,58% y 0,57% en Colombia, Chile, Argentina y Brasil, respectivamente (De Cesare, 2004).
El IIU muestra ventajas, fiscales y extra fiscales, sobre otros instrumentos de recaudación tributaria local, principalmente por el anclaje espacial de la base imponible, es decir, la inmovilidad del objeto del gravamen (en oposición a las actividades económicas), su relativa estabilidad como fuente de ingresos recurrente y previsible, su posible contribución a la reducción del precio de acceso a la tierra por medio del estímulo al incremento de la oferta y el desarrollo de tierra según su diseño, su neutralidad desde el punto de vista de la eficiencia económica (caso del IIU sobre el suelo), su potencial para modelar políticas de suelo urbano y planificación urbanísticas, y su potencial adecuación a objetivos de equidad. Pero los diferentes logros posibles del IIU dependen del diseño de variables tales como la base imponible, la progresividad de las alícuotas, la localización y la segmentación de los mercados de inmuebles. Por ello, el IIU, debe entenderse dentro del contexto de los aspectos teóricos tributarios, de la teoría economía espacial urbana y de la teoría urbana, además del contenido conceptual que le da sentido en lo político y en lo ideológico. La intervención del Estado, el Estado de Bienestar, la descentralización, el federalismo fiscal, y la teoría de elección pública, son marco para la formulación de políticas de este impuesto. La optimización de herramientas técnicas para su diseño e implementación, como por ejemplo los métodos para la valoración de la base imponible, resulta relevante en el tema.
En el caso venezolano, desde el punto de vista técnico, la aplicación de políticas de IPU adolece por ejemplo del tratamiento limitado o explícito de las variables que lo condicionan, a pesar de algunos avances importantes en municipios capitalinos en el manejo sistematizado de la data geográfica. Tampoco se observa el tratamiento explícito de aspectos relativos a políticas de equidad, eficiencia, y control urbano asociados al impuesto en los documentos de consulta pública revisados. El examen del tema indica asimismo que son típicas, la relativa desactualización de la base imponible, y la aplicación de indicadores económicos, como la medida de unidad tributaria (UT), o directamente los índices de precios al consumidor, para la actualización de valores catastrales, indicadores no necesariamente similares a la tasa de revalorización inmobiliaria, especialmente signada por su heterogeneidad y dependencia espacial.
El IIU es un impuesto de cuantía variable, puesto que depende del valor inmobiliario (o de la renta de la tierra), que se modifica en el tiempo por dinámicas exógenas a la tributaria. Por ello, genera relativos altos costos de recaudación, en relación con los impuestos fijos a las ventas o los aranceles, especialmente en la determinación del valor de la base imponible y las características particulares de los sujetos del impuesto. Sin embargo, algunas experiencias indican que los costos pueden ser accesibles, al verse compensados con los niveles de ingreso potenciales para el agente de recaudación, mediante sistemas administrativos y técnicos sean eficientes. Un estudio sobre el costo de registro sistemático de información catastral (sistemas geodésicos hasta la entrega de documentos), en países con diferentes niveles de eficiencia en operaciones, indico que este asciende a unos 46 U.S. $ por propiedad predial, en países relativamente ineficientes, a 12 U.S. $ en países relativamente eficientes, y a costos relativos de entre 0,1% y 6,9% del valor declarado de los inmuebles (Burns, 2007).
El anclaje espacial absoluto del IIU, su aplicación generalizada al ámbito urbano bajo jurisdicción, y su estabilidad relativa, debido a su base imponible de tipo inmobiliario, le hace superior a los factores móviles trabajo y el capital como bases gravables. Otros instrumentos tributarios de naturaleza predial, como la recuperación de plusvalías o la contribución por mejoras, son limitados en su aplicación espacial y temporal. La aplicación del IIU permite cumplir el principio del beneficio, el principio de capacidad, y el logro de condiciones de progresividad, equidad horizontal y vertical, bajo determinadas condiciones asociadas a su diseño, de la dinámica inmobiliaria y de la regulación del suelo urbano vigente. Debe aquí diferenciarse el concepto de equidad en términos del ingreso de los contribuyentes directamente, como hasta ahora ha sido definido, del concepto formulado en términos de la riqueza medida a través del valor de los inmuebles de su propiedad. Este concepto se utiliza reiteradamente en los modelos y estudios de política fiscal predial.
Efectos de equidad en la aplicación del IIU.
La equidad vertical en el impuesto predial, se define como el resultado de la relación entre el valor de tasación y el valor de mercado, que resulte uniforme dentro los rangos de valores de las propiedades. La equidad horizontal se entiende como el producto de una relación del valor de tasación oficial uniforme entre las propiedades con iguales valores de mercado: propiedades con similar valor deben ser tratadas uniformemente o tasadas con el mismo porcentaje del valor de mercado (Cornia y Barrett, 2005) [1]. También puede definirse una suerte de equidad horizontal cuando el propietario del inmueble, paga montos proporcionalmente mayores en la medida en que los beneficios de infraestructura dotada por el Estado favorezcan sus propiedades, esto bajo ciertas condiciones técnicas adecuadas, implementadas por parte de los organismos de recaudación, lo cual resulta en estudios de mucha mayor complejidad y de otra naturaleza, más cercana al cobro de plusvalías y de contribución por mejoras.
En cuanto a la equidad vertical directa o progresividad, y la capacidad (en términos de ingreso del contribuyente), estos son principios tributarios que pueden llegar a omitirse cuando se diseña el impuesto predial urbano con alícuotas uniformes para todo contribuyente, asumiendo el valor de los inmuebles como indicador de riqueza. En este caso, no se estaría tomando en cuenta la restricción presupuestaria de las familias en el consumo básico, mayor en los estratos de menores ingresos. En la mayor parte de la literatura, se maneja el supuesto de que valores de los inmuebles representan el nivel de riqueza y la capacidad tributaria de sus propietarios, lo que deriva en la progresividad intrínseca del impuesto predial, puesto que se aplica sobre la base del valor del inmueble. Pero esta relación resulta relativa en tres sentidos: las familias más pobres, invierten una proporción mucho mayor de sus ingresos en vivienda que las familias de mayores ingresos, por lo que una única alícuota de impuesto predial urbano sería más onerosa para estas familias de menores recursos, cuyas residencias constituyen su único y mayor patrimonio; la proporción del ingreso que representa el pago del impuesto, resulta entonces insostenible, dado el bajo nivel de ingresos y las restricciones presupuestarias mayores de los más pobres: a medida que la renta familiar disminuye, los gastos de vivienda ocupan un porcentaje mayor de dicha renta, de modo que una alícuota predial única resulta regresiva. La correcta recaudación, proporcional al valor de las edificaciones y terrenos, depende de sistemas de catastro y valoración actualizados, muchas veces ausentes en las administraciones locales lo que se convierte en causa de inequidades con frecuencia (De Cesare, 2003; Erba, 2004)[2]. Así, la equidad horizontal en términos de la valoración de la base imponible, puede maximizarse en la medida en que se aplican técnicas que reflejen los valores o rentas inmobiliarias verdaderas y uniformes para inmuebles similares, lo cual se asocia a los recursos del catastro. También se observa que el diseño de tarifas tendría un efecto redistributivo máximo, al hacerse valuaciones individuales y no por tramos o bandas de valor de los inmuebles (más simples o económicos), o al menos al evitarse los intervalos de valor y de tarifas poco escalonados, que producen saltos de pagos entre inmuebles cuyo valor se acerca a los extremos de valor para dichos intervalo, que también pueden suavizarse al aplicar una tasa mayor únicamente a la parte del valor de la propiedad que excede el límite establecido en cada clase de valor de tasación (De Cesare, 1998)[3]. La equidad vertical y horizontal del impuesto predial, también puede verificarse por cuanto las probabilidades de que el gobierno devuelva el crédito vía infraestructura y servicios son mayores, que la probabilidad de que los propietarios regresen el importe percibido en forma de renta, en servicios urbanos o mejoras al terreno. Asimismo, el impuesto al suelo afecta la renta que ha sido producida por terceros agentes y no por el agente oferente o contribuyente. Si se considera que estos terceros agentes producen externalidades positivas, especialmente desde el sector público, se considera además equitativo que la sociedad recupere la renta adicional, a través del impuesto, para su reinversión social, sin afectar ni el nivel de oferta ni recaer sobre la demanda (Cohen y Coughlin, 2005). Una baja recaudación, a la par que la implementación de incentivos o descuentos típicos al desarrollo de vivienda, estaría asociada a un bajo gasto en infraestructura y servicios por insuficiencia presupuestaria de las agencias públicas. Esto incrementa la escasez de suelo servido con sobreprecios que no son castigados por la vía fiscal, provocando exclusión de los estratos más pobres, sin capacidad de pago de la oferta disponible en el mercado de suelo (Morales, 2004). Ello exige la evaluación del impacto del impuesto tomando en cuenta combinaciones de sus variables de diseño y multiplicidad de sus efectos. Desde el punto de vista de la distribución institucional de los recursos con fines de equidad, también puede añadirse que el impuesto a la renta de la tierra evita la retención de rentas por parte del propietario, que en última instancia, se transferirían proporcionalmente al gobierno central vía impuestos a la riqueza (Morales, 2004), en armonía con metas de descentralización y federalismo fiscal.
Efectos de eficiencia o neutralidad de la aplicación del IIU.
Del diseño de las tasas o alícuotas de impuesto predial, dependen también los logros posibles en cuanto a eficiencia, equidad, política urbana, y recaudación. Entre las modalidades del diseño de alícuotas se presentan variaciones en la magnitud de las tasas, la diferenciación por tipos de inmuebles y usos, o la determinación previa de la base imponible, por tramos de valor de los inmuebles, y según tipos de contribuyente. En términos de eficiencia, las tasas o alícuotas afectan la rentabilidad de la inversión inmobiliaria cuando sobrepasan ciertos niveles, desestimulándola. En general el nivel de tasación a las ganancias de capital, adecuado en términos de eficiencia, no debería ser superior a un rango entre 20% y 33% (Stiglitz, 1988). La neutralidad en términos de eficiencia económica, es una característica atribuida más específicamente al “impuesto sólo suelo” (excluyendo mejoras o edificaciones), lo que le favorece como instrumento para intervenir en la dinámica del precio del suelo, y para el fortalecimiento de los ingresos públicos locales, sin que ello afecte la eficiencia en la reproducción de capital, en tanto que el suelo es un bien de oferta típicamente inelástica al precio[4]. Más restrictiva, y en aras de cumplir políticas urbanísticas de densificación y de eficiencia en el desarrollo del suelo (mejor y más alto uso), una variante del impuesto predial urbano al suelo resulta en el establecimiento de tasas o alícuotas también llamadas progresivas (más bien crecientes) en el sentido de su aumento en el tiempo, para terrenos vacantes o subutilizados. Esta figura presionaría al propietario para el desarrollo inmobiliario, y permitiría obtener la máxima explotación del suelo urbano al mejor y más alto uso, en el menor tiempo posible, evitando además el aumento de efectos de escasez en la renta y los precios. Son argumentos contra este diseño, que las tasas crecientes pueden deprimir más que proporcionalmente el precio del suelo central más valioso cuando se aplican en forma generalizada, suelo que aun así permanece accesible sólo a las actividades y pobladores de mayores ingresos, y no a la población de menores recursos, y que las tasas crecientes en el tiempo no deprimen de modo relevante el precio del suelo en las zonas pobres de la ciudad. Esto es discutible y depende de las condiciones de cada localidad.
También pueden darse situaciones en las cuales, el impuesto al suelo es ineficiente interjurisdiccionalmente. Esto puede darse cuando los propietarios de la tierra de una jurisdicción no son residentes, y el exceso de gravamen que se permitiría el gobierno local y/o el exceso de dotación pública, no tendría el freno político de los votantes propietarios por el hecho de no ser residentes (Cohen y Coughlin, 2005). Históricamente, el “impuesto sólo suelo” ha sido propuesto, además como impuesto único en la economía[5] por sus esperados efectos positivos en cuanto a eficiencia, e impacto redistributivo a través de la captación de la renta por parte de las instituciones públicas. Es también una opción relativamente simple en su aplicación, favorable al abatimiento de la renta y los precios de los terrenos, dado un techo de demanda[6]. El caso más estricto de aplicación del “impuesto solo suelo”, es su aplicación al valor del suelo rústico es decir, del suelo urbano sin mejora alguna o lote, pero esto es difícil de estimar, técnicamente hablando. La eficiencia del impuesto predial, tiene impactos diferenciados de acuerdo a las condiciones de regulación urbanística del lugar. En un contexto de zonificación estricta de los usos y volúmenes de edificación, la lógica de la eficiencia del mejor y más alto uso del terreno con impuestos, estimula a los promotores inmobiliarios a desarrollar al máximo los terrenos subutilizados, pudiendo surgir contradicciones con objetivos de equidad en términos del desplazamiento (o gentrification) de los residentes típicamente asentados en estas “zonas de transición” centrales y densificables, y en términos de los costos asociados (entre ellos de commuting o transporte intraurbano), para la población de menores ingresos desplazada. Esta eficiencia se vería también disminuida con la inclusión de las edificaciones en la base imponible, no sólo desde el punto de vista de la imposición y extracción de recursos a una actividad productiva de oferta relativamente elástica, sino por el impacto urbanístico ineficiente, que desestimularía el desarrollo zonas vacantes o de baja densidad. Como aplicación de impuestos al capital, el impuesto a la propiedad edificada residencial, industrial o comercial, distorsiona el uso del capital y el consumo de vivienda en una localidad, reduciendo la inversión, por lo tanto es ineficiente en este sentido. Esto a su vez puede distorsionar la provisión de servicios públicos locales cuando las autoridades abaten las tasas de impuesto con el fin de parar la caída de la inversión. La política de “impuesto sólo suelo” ya mencionada, con ventajas sobre todo en términos de eficiencia, puede tener también otras implicaciones relativamente negativas. Desde el punto de vista urbanístico y social, al estimular el desarrollo intensivo del suelo, el aumento de densidad incidiría en la valorización o aumento de la renta (efecto colateral), aumentando la base imponible de recaudación, con base en expectativas de desarrollo anticipadas, y limitando el acceso al suelo a más consumidores. Pero si se impone de una política generalizada de densificación de la ciudad, el impacto sobre la planta general de valores del suelo sería relativamente uniforme, y debería ser una alternativa al aumento del precio de la tierra por expansión en tierras marginales no equipadas (De Cesare, 2003).
Desde el punto de vista administrativo y político, el IIU sobre suelo tiene el riesgo de que un alto grado de volatilidad de los precios de venta de terrenos no desarrollados (que también afectan a otras fuentes tributarias), o eventos específicos, puedan convertirlo en una fuente de limitaciones presupuestarias para el gobierno local durante ciclos de depreciación del valor de los inmuebles, o de descontento entre los contribuyentes, durante ciclos de apreciación. Otra observación contra el impuesto predial urbano sobre suelo, advierte que este puede provocar que valiosas edificaciones comerciales, de hoteles u oficinas, queden exentas del pago, pero esto se puede resolver parcialmente con otros impuestos complementarios, en una política de financiamiento local, o con impuestos prediales de tasas a dos niveles (edificaciones y suelo), o two tiers taxes, desarrollados en Norteamérica.
El caso de Caracas.
La recaudación del IIU en Caracas, ha venido sufriendo un proceso de deterioro o estancamiento, y subutilización del impuesto predial urbano en la ciudad, con impacto de ineficiencia general en la economía de la ciudad, por el énfasis en la imposición a las actividades productivas, en lugar del impuesto a los bienes inmuebles, en particular al factor suelo. La situación de deterioro en la recaudación absoluta y per cápita del IIU, es especialmente grave en el Municipio Libertador, en el cual se pasa de una recaudación per cápita de 113,83 Bs.F./Hab. en el año 1990 a 9,45 Bs.F./Hab. en el año 2010 (caída de 35,35%), y en términos absolutos se recaudó menos tributos por concepto del IIU que el obtenido por este mismo impuesto en el año 1969, mientras que la recaudación del IAE se encuentra en niveles similares a la del año 1982. Sobresalen en este sentido el Municipio Chacao, con recaudación creciente de 303,64 Bs.F./hab., luego el Municipio El Hatillo con 134,58 Bs.F./hab., Baruta con 51,41 Bs.F./hab., y Sucre con 28,93 Bs.F./hab., aunque el Municipio Baruta, también ha visto decaer su recaudación hasta en 27,75% al menos desde 1990 hasta 2010.
Algunas recomendaciones inmediatas para alcanzar la vía a la optimización del impuesto, derivadas del estudio, son:
- Estudiar por parte de las municipalidades las Ordenanzas del IIU, y definir claros objetivos de equidad, eficiencia, recaudación y control urbano asociados, con el fin de definir estrategias de diseño del impuesto que optimicen su desempeño.
- Desarrollar asimismo el análisis sistemático de las variables fundamentales de diseño del impuesto: definición y valoración de la base imponible, alícuotas, exenciones, rebajas y exoneraciones
- Realizar aplicaciones y dar seguimiento a indicadores y criterios citados de evaluación de equidad, eficiencia, recaudación y control urbano.
- Mejorar la modelación de precios de la base imponible con la recopilación sistemática de datos del Registro Inmobiliario (que estas oficinas deben facilitar a las municipalidades regularmente), incorporados a sistemas de información geográfica; desarrollar aplicaciones con base en las técnicas de la econometría espacial y los modelos basados en la teoría de precios hedónicos, para las actualizaciones generales de los valores, estudiando cuidadosamente la segmentación espacial de la data, no necesariamente por urbanizaciones o zonas homogéneas según criterio de experto, sino las derivadas del estudio de atributos relevantes propios, y de localización o entorno urbano, espacializados.
- Complementar el estudio del uso residencial aquí desarrollado, con la modelación de otros usos del suelo: comercial, servicios, e industria.
- Complementar el estudio de usos residenciales del sector de desarrollo formal con el estudio del sector informal o autoproducido, en términos del aumento de la recaudación con objetivos de equidad y eficiencia.
- Considerar el análisis de restricción presupuestaria familiar como complemento al criterio de considerar sólo el valor de las propiedades inmobiliarias como indicador de escalas de ingreso.
- Escalar las alícuotas del impuesto con base en los estudios familiares señalados en el punto anterior.
- Estudiar la posibilidad de implementar políticas de aplicación de alícuotas del IIU, como alícuotas crecientes en el tiempo, y diferenciadas para suelo y edificaciones, favoreciendo al capital edificado, para lograr objetivos de densificación al mejor y más alto uso urbano (eficiencia urbanística) y crecimiento de la actividad constructiva y de la oferta de suelo urbanizado, con impacto positivo en los precios y el acceso al suelo.
La optimización del IIU, debe también ser acompañada de una administración transparente y adecuada de la recaudación, que permita la sostenibilidad presupuestaria local, la inversión descentralizada eficiente, la disposición al pago del impuesto por parte de los contribuyentes, y en general, una mejor calidad de vida urbana con equidad.
FUENTE: TORRES, Hilda (2013). “Hacia la optimización del impuesto predial urbano como fuente clave de ingresos propios a nivel local. El caso del Distrito Metropolitano de Caracas”. Tesis doctoral presentada para optar al Título de Doctor en Urbanismo- Instituto de Urbanismo. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad Central de Venezuela. Caracas, mayo, 2013. http://hdl.handle.net/10872/19277
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