Equipamiento Urbano. Algunas recomendaciones para la actualización de Normas. Venezuela.

Plaza Bolívar. Parroquia El Valle. Caracas. Fotografía:
(H. TORRES, 2020)

A continuación se presentan algunas reflexiones que aspiran a contribuir con la discusión sobre la norma de equipamientos urbanos en Venezuela, con una alusión final al Área Metropolitana de Caracas. Estas recomendaciones son el producto de una primera discusión en el seno de la Comisión Desarrollo Urbano y Territorial (C.DUT) de la Academia Nacional de la Ingeniería y el Hábitat de Venezuela, en el primer trimestre de 2020 y en febrero de 2021.

Esto se inspira, en el papel de trabajo presentado ante la Comisión por el Arq. Víctor Artis (1933,  †2020), denominado: Proposición de actualización de las normas  para equipamiento urbano [1], así como en la participación personal en la Comisión, y los trabajos de elaboración propia sobre el tema.

La discusión del asunto de los equipamientos puntuales urbanos, relacionados con los lugares y edificaciones dedicados a servicios tradicionales tales como la educación, la recreación o la salud entre otros, cobra mayor importancia, a partir de la circunstancia grave del avenimiento de la pandemia COVID19 ahora presente, por cuanto estas localizaciones, se convierten en ámbitos necesarios de apoyo a la resiliencia de las comunidades según sus necesidades de esparcimiento, alimentación, atención sanitaria local y cercana a los residentes, limitados por las restricciones de movilidad que impone la pandemia. También pueden representar espacios de preservación ambiental, tan importantes en tiempos de cambio climático, y aún más, pueden convertirse en recintos para el auxilio y la evacuación de la ciudadanía, en el caso de eventos ambientales como terremotos o deslaves, ante los cuales la ciudad de Caracas es especialmente susceptible, por encontrarse en una zona sísmica y sensible a eventos periódicos hidro metereológicos de gran impacto.

Otro punto de vista más ambicioso, es el de considerar los equipamientos urbanos como oportunidades para la implementación de grandes políticas sociales y la renovación tecnológica de la ciudad. En el primer caso, Venezuela mostró un impresionante programa de escolarización de alta calidad en el siglo XX, implementando políticas de educación integral innovadoras,  construyendo Escuelas Experimentales cuyo diseño y profusión, contribuyeron a la modernización acelerada del país. En cuanto al segundo aspecto, la incorporación de mecanismos de control inteligente, la infraestructura para nuevas modalidades de transporte de mercancías y ayudas como drones, o la importancia de la movilidad peatonal, ciclística y en medios individuales similares, como sustitutivos del transporte automotor, también exigen la planificación de la infraestructura necesaria, en estrecha relación con los equipamientos urbanos, puntos de atracción de la población local residente, y visitante, incluso turística.

Los equipamientos urbanos en las ciudades venezolanas están normalizados por diferentes instrumentos legales, entre ellos el más concreto, las Normas para el Equipamiento Urbano, elaboradas en la década de los años 80, por el antiguo Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR, 1985: https://www.fau.ucv.ve/idec/normas_construccion/Gaceta_Normas_equipamiento.pdf), bajo la coordinación del citado Arq. Víctor Artis. En estas normas, se clasifican los equipamientos urbanos puntuales según tipos de servicios indispensables para la población de las ciudades modernas: recreación, educación, salud, cultura, deporte, mercados públicos, cementerios, sedes de oficinas públicas de administración de infraestructura, industria, comercio local y estaciones de suministro de combustible. A la vez, cada tipo de servicio es clasificado según escalas de atención, para ámbitos espaciales, definidos por la cantidad de población residente en ellos. Siguiendo la tradición de la Unidad Vecinal, la norma plantea tres ámbitos de planificación: el ámbito primario, correspondiente a un máximo de 16.000 habitantes, el ámbito intermedio, de hasta 80.000 habitantes y el ámbito denominado general, que corresponde a toda la ciudad de la que se trate. Así por ejemplo, en el tema de espacios abiertos de recreación, se exige a los nuevos desarrollos urbanísticos residenciales la previsión de parques infantiles según edades, y se espera igualmente la dotación por parte de las autoridades, de parques vecinales, parques metropolitanos, jardines botánicos, en ámbitos mayores de la ciudad.  La dotación se reglamenta aplicando índices de metros cuadrados de terreno por habitante residente y se espera su aplicación tanto por el sector privado como por el sector público.

Normas MINDUR (1985). Equipamientos de ámbito primario.

En una síntesis apretada de la propuesta de renovación de estas normas, presentada como papel de trabajo, por el Arq. Artis al C.DUT en 2020, puede decirse que este papel plantea entre sus aspectos más novedosos, la incorporación de usos genéricos,  sin clasificación detallada, “para que en el futuro haya flexibilidad para adaptar el uso de los terrenos a cambios en la demografía o en otras características de los ámbitos urbanos”. Introduce la propuesta de arborizar obligatoriamente todo nuevo desarrollo, y de renovar la vegetación existente en zonas desarrolladas “con biomasa suficiente para suministrar el oxígeno a consumir” por los pobladores, “en un plazo no mayor de una década”. Asimismo plantea la inclusión de “disposiciones administrativas en cuanto a la propiedad y control de los terrenos designados para situar los servicios comunales y las  alternativas para su administración y protección por parte de los residentes o de las autoridades municipales”. Considera conveniente mantener índices de dotación en metros cuadrados de terrenos por habitante, con un total de 13 metros cuadrados como suma de áreas destinadas a “las áreas especificadas para los dos ámbitos (de dotación): primario e intermedio”.

Vale advertir que esta cantidad representa una reducción de la exigencia en terreno por habitante de la norma MINDUR, la cual ha sido criticada por los índices elevados que reglamenta, de difícil aplicación. En el caso de desarrollos con poca población, el trabajo del Arq. Artis indica que deberá propiciarse “la integración de los espacios requeridos en una sola parcela, apta para instalar equipamientos” obviando en este caso la asignación  de metros cuadrados por habitante. Este trabajo dispone también que “las áreas derivadas de los índices podrán ser sustituidas por áreas de construcción neta, equivalentes al cuarenta (40) por ciento del área de terreno requerida para los mismos usos y podrán ser instaladas en edificaciones comerciales, residenciales o de otra índole por lo que podrán ser consideradas como usos públicos o privados”. Su planteamiento omite intencionadamente “la consideración de los ámbitos urbanos generales,  atinentes a la totalidad de una ciudad”, con el propósito de “estimular y valorizar las condiciones, las características y el carácter de cada una y evitar interpretaciones que propicien su homogenización”. Persiste asimismo en la clasificación de equipamientos según las siguientes categorías:

• Recreacionales y ambientales, tales como parques, campos de juego y de deporte.
• Socio-culturales, tales como museos, teatros y cines.
• Asistenciales tales como ambulatorio y hospitales; guarderías, orfanatos, asilos de ancianos.
• Educativos, tales como escuelas, institutos técnicos, universidades.
• Servicios como cementerios, centrales telefónicas, sub estaciones eléctricas, viveros, plantas de tratamiento, rellenos sanitarios, garajes municipales, establecimientos penitenciarios y otros.
• Administración Pública.

El Arq. Artis también ha sugerido la penalización de las administraciones municipales en caso de comprobada sub dotación de equipamientos urbanos en sus ámbitos de competencia, lo cual requiere de mayores estudios jurídicos para su discusión.

Para un análisis detallado del tema de los equipamientos urbanos, de su evolución histórica en la planificación de las ciudades de Venezuela, y de las Normas MINDUR (1984), ver la publicación “La adaptación del concepto de equipamientos urbanos” en el siguiente enlace de esta página: https://observatoriodeurbanismocaracas.wordpress.com/2018/09/21/la-adaptacion-del-concepto-de-equipamientos-urbanos/ , y la ponencia titulada “Normativa para el equipamiento urbano en Venezuela. Referencias teóricas y análisis de instrumentos. Avance de investigación” (Torres, 2017)[2], disponible en: https://trienal.fau.ucv.ve/2017/publicacion/articulos/CS/extenso/TIFAU2017_Extenso_CS-14_HTorres.pdf)

ANÁLISIS Y RECOMENDACIONES:

Partiendo de un concepto de armonización de normas nacionales (TORRES, 2017), así como de la necesidad de actualización de las mismas, e incorporando las novedades propuestas por el Arq. Víctor Artis, exponemos lo siguiente:

1. ASPECTOS LEGALES.

1. Armonización de la Norma como Reglamento de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU, 1987).

Sería conveniente armonizar la Norma o reglamento con la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU, 1987) en el tema cuya reglamentación propone, ya que para el momento en que fue originalmente elaborada, no existía la citada Ley, hoy vigente.  De esta manera, las Normas de Equipamiento se convertirían en un documento debidamente articulado a la LOOU. Esta última expone asuntos relativos al tema de servicios públicos, equipamientos y espacios verdes en los Artículos 24, numerales 4, 8, 10; Artículo 34, numerales 3, 4, 7; Artículo 55, Artículo 71, Artículo 76; Artículo 81, numerales 1, 2; y Artículo 86, numeral 6. La ley exige la incorporación de la delimitación, localización, cuantificación de áreas para equipamientos “de orden general e intermedio”, previsión de reservas públicas de suelo, consideración especial de equipamientos por etapas en urbanismos progresivos, régimen de administración y entrega al municipio de terrenos y obras destinadas a este fin por parte de propietarios privados, por último de mucha importancia, la incorporación de la “dotación, localización y accesibilidad de los equipamientos de acuerdo con las respectivas normas” como variable urbana fundamental para el caso de urbanizaciones o parcelamientos[3].

1. Desarrollo de criterios especiales para los desarrollos de urbanismo progresivo y los asentamientos no controlados.

La LOOU contempla entre las políticas de desarrollo urbano una fundamental como es la de desarrollos de urbanismo progresivo y la de intervención de asentamientos no controlados o barrios en Planes Especiales (Artículos 49 y 54)[4]. Dadas sus características particulares sociales, económicas, de disponibilidad de espacio, densidades y técnico – constructivas entre otras, las Normas deben generar reglamentación para estos casos especiales. Una referencia reciente de tratamiento especial en este sentido es la definición de equipamientos del Plan de Habilitación Física de Barrios (Baldó y Villanueva, 1998)[5].

1. Desarrollo de criterios para la urbanización de terrenos.

La diferenciación de la Norma para espacios desarrollados de la ciudad y su transformación en relación a los equipamientos urbanos en Planes de Desarrollo Urbano Local y Planes Especiales, así como para la Urbanización de Terrenos, deberían dar lugar a capítulos específicos que regulen estos temas de la LOOU, tratados en los  artículos 67, 68, 69, y 80. Particularmente la Norma puede orientar la cuantificación y calificación de las “reservas de terrenos” destinadas a servicios colectivos previstas en el Artículo 68[6].

1. Desarrollo de criterios para zonas de parques y recreación.

La Norma debe recoger el criterio establecido en el Artículo 69 de la LOOU sobre zonas de parques y recreación, y su régimen de afectación y cambio de uso[7].

1. Armonización de la Norma y la Ley de Venta de Parcelas (1983)

La Ley de Venta de Parcelas contempla la obligatoriedad de mostrar una relación de “las obras y servicios esenciales con indicación del término dentro del cual estarán terminadas y en capacidad de cumplir cabalmente su finalidad” para la enajenación de parcelas (Artículo 2, literal f), y prohíbe la venta de parcelas destinadas a áreas verdes o servicios comunales (Artículo 14 y Artículo 24, parágrafo único)[8].

1. Armonización de la Norma con la Ley del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) y la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio (LOOT, 1983).

Esta Ley señala que es el Plan de Desarrollo Urbano Local elaborado por cada municipalidad el que definirá “los espacios libres y de equipamiento comunitario” (Artículo  61). Asimismo indica que La ley estadal respectiva determinará “los servicios públicos mínimos que cada Municipio deberá prestar de manera obligatoria” y que la prestación de los servicios “plazas y parques públicos, será obligatoria para todos los municipios” en su Artículo 68.

Esta ley también regula la gestión de los equipamientos promoviendo la creación de empresas mixtas para su gestión así como la contratación y concesiones a particulares (Artículos 69 y 73) y la participación ciudadana en la descentralización para la prestación de dichos servicios (Artículo 71).  Resulta interesante la incorporación del mandato de esta ley en relación con el desarrollo progresivo de “la utilización de la telemática en los sistemas de información, seguimiento y gestión” que incluyen la administración de servicios (Artículo 77). Esta Ley regula otros varios aspectos de la administración que atañen a los equipamientos colectivos, y que escaparían al ámbito de la Norma o reglamento, como los de tipo administrativo, presupuestario, fiscal y penal. Por ejemplo, el Artículo 130 regula el derecho del ciudadano en contra de la autoridad municipal contra daños por “acción, falta u omisión” en la prestación de servicios, con lo cual la Norma debería excluir este tipo de temas y convertirse en una guía técnica para la dotación. Desde el punto de vista fiscal, uno de los impactos importantes de la dotación de equipamientos es la revalorización de propiedades beneficiadas por su localización. Quizás podría discutirse la armonización de la definición de ámbitos de influencia de los equipamientos y el alcance de las inversiones correspondientes al efecto del cobro por contribución por mejoras establecido también en la Ley del Poder Municipal (Artículos 183 y 188)[9]. Este y otro tema asociado, como es la cesión obligatoria al Municipio de terrenos destinados a equipamientos, está también normada en la LOOT, la cual determina que “los propietarios urbanizadores deberán ceder, al municipio en forma gratuita, libre de todo gravamen, terrenos para vialidad, parques y servicios comunales y deberán costear las obras respectivas conforme a lo establecido en las correspondientes  Ordenanzas. Dichos bienes pasarán a formar parte del dominio público municipal» en su Artículo 68, parágrafo único[10].

En conclusión, la autoridad municipal a través de los PDUL y Planes Especiales, así como las Ordenanzas de Zonificación derivadas, es la autoridad que rige la dotación de equipamientos urbanos según la legislación vigente. Por lo tanto, las Normas deben proveer de reglamentación a estos instrumentos, convirtiéndose en  un instrumento técnico de asesoría.

1. Armonización de la Norma y la Ley Orgánica del Ambiente (LOA, 2007)

La declaratoria de áreas verdes, parques y zonas de recreación a campo abierto en la ciudad, debería armonizarse con la legislación de protección ambiental contemplada en la LOA. Esta contempla la conservación de ecosistemas bien por la protección de especies endémicas, especies raras, diversidad biológica, cuencas hidrográficas (Artículos 48 y 49). Esto puede incluir corredores ecológicos y protección de embalses y cursos de agua o acuíferos, que aún dentro del área urbana desarrollada o por desarrollar, pueden ser protegidas mediante la designación de los espacios como equipamientos urbanos. Son ejemplos de ello los parques y zonas protectoras al interior de nuestras metrópolis, que reforzarían su naturaleza al compartir la declaratoria municipal como equipamientos urbanos, bien por cumplir fines ecológicos o bien recreativos, sin que ello implique la carga de su administración y custodia municipal, cuando se trate de espacios a cargo de las autoridades nacionales del ambiente como Parques Nacionales, Zonas protectoras o en general Áreas Bajo Régimen de Administración Especial (ABRAE) reguladas en la LOOT[11].

1. ASPECTOS TÉCNICOS.

1. En relación con la definición de servicios de equipamiento y ámbitos de servicio.

La LOOU define como equipamientos urbanos colectivos los correspondientes a “educativos, culturales, deportivos, recreacionales, religiosos y otros” (Artículo 24), lo cual deja abierta la posibilidad de incorporar otros como “equipamiento ambiental”, con referencia a las disposiciones de la LOA ya citadas, y así la Norma podría articular la creación de este tipo de equipamientos a través de la muy novedosa y pertinente propuesta de ARBORIZACIÓN de las zonas urbanas que debe enfatizarse. Asimismo, podrían incorporarse servicios de equipamiento tecnológico como sitios de conexión a internet, o una suerte de espacios de CONEXIÓN TELEMÁTICA, locales distribuidos en ámbitos primarios para el uso público (política parcialmente implementada por el Ministerio de Tecnología, desde el año 20000, actualmente en abandono). Asimismo podrían incorporarse PUNTOS DE ABASTECIMIENTO DE ENERGÍAS ALTERNATIVAS, en una visión un poco más futurista pero necesaria,ante la obsolescencia creciente del los combustibles fósiles y para la preservación del ambiente. Esto funcionaría a partir de centros de recarga de teléfonos, carros, bicicletas eléctricas convenientemente localizados en cada ámbito de planificación. Para complementar el análisis del Arq. Artis, se propone también INCLUIR COMO EQUIPAMIENTO PÚBLICO EL SERVICIO DE WIFI GRATUITA POR TODA LA CIUDAD, como derecho humano de acceso a la internet, manejado de tal modo por la Organización de Naciones Unidas en tiempos recientes. En virtud de las necesidades recientes suscitadas por la pandemia COVID19, una delas recomendaciones generales de los organismos internacionales hasta el momento, es la disponibilidad de PUNTOS DE ABASTECIMIENTO DE AGUA (fuentes públicas), frecuentes y distribuidas adecuadamente en el espacio, para objetivos sanitarios, especialmente en sectores subdotados como barrios informales autoproducidos o de zonas de alta densidad. Los servicios más tradicionales definidos en la LOOU como los “educativos, culturales, deportivos, recreacionales, religiosos y otros”  parecen cubrir de modo amplio las categorías más importantes asociadas a la cultura local. Sin embargo, el detalle de su normalización en la resolución MINDUR, justifica la propuesta del Arq. Artís de simplificar en lo posible las categorías dentro de cada servicio con el fin de hacer más manejable su aplicación.

En relación con los ámbitos de servicio, en cada uno de ellos debería definirse al menos el TIPO Y ESCALA según ámbito de atención, correspondiéndose con las categorías disponibles en el país en cada renglón. Así los servicios sanitarios deberían ser definidos según los tipos de atención que prestan, desde ambulatorios hasta hospitalización y servicios especializados y así sucesivamente, evitando categorías no definidas en cuanto a su naturaleza de prestación. Esta última permitiría adaptar tipologías constructivas disponibles por parte de promotores inmobiliarios o gobiernos locales, regionales y nacional para cada servicio.

La aplicación de índices de metros cuadrados de terreno por habitante residente en cada servicio, resulta discutible por cuanto no necesariamente representa una medida aplicable en cada caso, y a su vez, es un índice simple pero a la vez impreciso, en relación con los verdaderos requerimientos en cada rubro. En nuestra opinión, los equipamientos deben estimarse según ESTUDIOS DE DEMANDA del ámbito correspondiente (que bien pueden estar previstos en los Planes Urbanos locales y en la permisería de nuevos desarrollos), es decir, por usuarios, tomando en cuenta variables demográficas así como de la cultura local, más que por metros cuadrados de terreno. Existen opciones que no requieren de este tipo de índice sino índices de capacidad constructiva en función de sus prestaciones. El diseño de edificaciones educativas, sanitarias, culturales, deportivas cuenta con normas disponibles tanto nacional como internacionalmente a las que podría aludirse.  Quizás este no sea el caso de áreas de recreación a campo abierto, que independientemente del cumplimiento de funciones ecológicas, tienen también una función de salud pública con base en el uso del espacio libre. Para organismos como la Organización de Naciones Unidas, es recomendables la disponibilidad de un total de 9 metros cuadrados de terreno por persona, dedicados a espacios abiertos como jardines y bosques en la ciudad, acondicionados para el uso público y accesibles mediante transportes adecuados, que reduzcan tiempos de viaje, mejoren la accesibilidad metropolitana a ellos, con uso controlado de protección ambiental.

Desde el punto de vista de la delimitación y diseño espacial de ámbitos, es pertinente la consideración de distancias mínimas de recorrido a los núcleos de servicios que no debe sobrepasar los 10 a 15 minutos a pie, si se desea una CIUDAD POLICÉNTRICA Y DE USOS MIXTOS como recomienda la planificación sostenible, al menos para el ámbito primario. En el ámbito intermedio, que exige un umbral y radio de mercado superior, para aprovechas economías de escala para las inversiones, y localizaciones centrales para minimización de costos de accesibilidad metropolitana, la multiplicación jerárquicamente organizada de estos núcleos en el espacio del ámbito intermedio o su distanciamiento, también pueden permitir recorridos minimizados en función de la dotación de transportes masivos con energías sostenibles, sistemas de los cuales deberían estar servidos. Los equipamientos de nivel general deben ser también objeto de estudio en los PDUL y demás instrumentos de planificación local. Otra cosa es su financiamiento que según la escala requerirá de la subsidiariedad del gobierno nacional, pero no deben ser excluidos del sistema y de la Norma que asesora técnicamente su disposición.

El texto de la norma puede dejar categorías abiertas de equipamientos que la idiosincracia local de una ciudad puede exigir, y que el PDUL o los planes urbanos especiales reflejarán en sus disposiciones, pero debe evitar la enumeración restrictiva de tipologías de equipamientos dentro de cada categoría y revisar aquellas tipologías hoy cuestionables o desfasadas. Por ejemplo, la propuesta de jardines zoológicos hoy cuestionados por ecologistas, cuya conveniencia debería ser revisada. Esto se lograría con la propuesta del Arq. Artís de flexibilizar y a la vez revisar las CATEGORÍAS ABIERTAS.

Otros usos del suelo no son competencia de la Norma de equipamientos, sin embargo, la contemplación de al menos centros de abastecimiento alimentario comunitario por escalas, parece indispensable por un asunto de seguridad alimentaria, especialmente en zonas de menores ingresos familiares.

1. En relación con las densidades urbanas y la integración de parcelas:

La densidad urbana es una variable que se define y concreta por múltiples condiciones de mercado, espaciales, normativas, de capacidad de suelo e infraestructura y hasta de patrones culturales, patrimoniales y geográficos. La norma de equipamientos no puede reglamentarla porque los equipamientos siguen la densidad y los patrones complejos de desarrollo de la ciudad, y no al contrario. Los equipamientos de escala vecinal o primaria, deben procurarse a distancias peatonales, no mayores de 15 minutos de recorrido a pie, de las zonas residenciales. Los equipamientos de nivel intermedio o general, deben promoverse   en zonas con alta accesibilidad, o acceso a sistemas de transporte masivo, debiendo estar esto claro en los Planes de Desarrollo Urbano Local (PDUL), de competencia municipal, en concordancia con el criterio de JERARQUIZACIÓN  ESPACIAL DE ACTIVIDADES tal y como lo explica de la teoría económica espacial, y con el criterio de accesibilidad a estos servicios, que deberán localizarse cercanos a ejes o núcleos urbanos donde se propician altas densidades que permiten el mejor y más alto uso en estas zonas, con niveles de infraestructura superiores a anillos intermedios o suburbios de la ciudad. La integración de parcelas a efecto de la dotación de los servicios puntuales de equipamiento urbano, no debería ser competencia de una norma  de equipamientos sino de los planes urbanos y de las Ordenanzas correspondientes, siendo este un tema que excede ampliamente la complejidad de los equipamientos.

1. En relación con los índices de dotación por terreno.

Como ya se señaló, la Norma actual no obedece al criterio de definir las capacidades de los equipamientos por tamaño de la demanda y diseño de edificaciones según normas educativas, sanitarias, culturales, deportivas disponibles tanto nacional como internacionalmente. La Norma vigente plantea índice de dotación en función de cantidades de terrenos por habitante servido, el cual totaliza más de 11 metros cuadrados de terreno por habitante para el ámbito primario, y más de 33 metros cuadrados de terreno por habitante en la suma de todos los ámbitos de atención. Suponiendo una reducción de los índices MINDUR a un total de 13 metros cuadrados de terreno de dotación por habitante para los ámbitos primario e intermedio, tal como se planteara en el documento presentado por el Arq. Víctor Artis, este índice generaría una demanda de terreno que luce nuevamente de difícil aplicación, dada la escasez de espacios vacantes en la ciudad y su costo, tanto en nuevos desarrollos como en la ciudad consolidada, especialmente cuando esta se densifica, entrando en conflicto con el concepto de CIUDAD COMPACTA que convenientemente hace más sustentable el crecimiento de la ciudad. Por ejemplo:

Índice de terreno: para 20.000 habitantes (unidad vecinal o de ámbito primario aproximadamente):

• 4.000 viviendas, con una densidad neta media de 400 hab. por Ha., los equipamientos ocuparían 50 hectáreas residenciales.

A razón de 13 m2 de terrenos para equipamientos por habitante, se exigirían 26 Has. de terreno aproximadamente en equipamientos puntuales, y si a esto se añade al menos un 10%  de vialidad local, aproximadamente 4 m2 de vialidad por habitante o unas 8 Has. en total, tendríamos  50 Has. residenciales, y 34 Has. de servicios, con una proporción de 40,4% de terrenos para vialidad y equipamientos. En normas y modelos previos a la norma MINDUR (Oficina Municipal de Planeamiento Urbano del AMC – OMPU, y Banco Obrero) la proporción para vialidad y servicios no supera el 40% del área total de un nuevo desarrollo residencial. Por supuesto esto varía dependiendo de la densidad. Si esta es superior, la proporción de terrenos para equipamientos se magnifica.

• 4.000 viviendas, con una densidad neta de  800 hab./Ha. se requerirían 25 Has. residenciales y 34 Has., de equipamientos, con lo cual la proporción cambia dramáticamente y puede dar lugar a distancias de recorrido inconvenientes.

Estos serían los casos de nuevos desarrollos, pero en la ciudad ya construida, la norma propuesta de 13 metros cuadrados de terreno por habitante resulta de nuevo prácticamente inalcanzable en nuestra opinión, particularmente en zonas densas de la ciudad, aún resumiendo los equipamientos en una proporción de área construida como aparece en la propuesta, no necesariamente adaptada a tipologías u objetivos específicos de cada vecindario y ciudad.

III. DE LA COORDINACIÓN Y LA PARTICIPACIÓN, PARA EL ESTABLECIMIENTO DE EQUIPAMIENTOS

1. En relación con los tipos de equipamientos.

Se plantea aquí apuntalar la coordinación entre entes especializados y las autoridades de planificación urbana, para el dimensionamiento de áreas de construcción mínimas en el caso de la dotación de equipamientos que exigen la edificación de espacios construido,  previstos por ámbitos vecinales en la norma actualizada. Por ejemplo:

• Equipamientos deportivos: deben establecerse consultas con las organizaciones deportivas públicas y privadas, comunitarias, clubes y federaciones, así como los departamentos de planificación deportiva local, regional y nacional en el sector público (Ministerios).
• Equipamientos sanitarios: deben establecerse consultas con las instancias de planificación pública de la salud a nivel local, regional y nacional (Ministerios).
• Equipamientos culturales: deben establecerse consultas con las organizaciones locales de actividades culturales y de organización comunitaria, así como las instancias oficiales locales, regionales y nacionales de acción cultural.
• Equipamientos educativos: deben establecerse consultas con comunidades educativas locales, así como las instancias públicas locales, regionales y nacionales de acción cultural.
• Equipamientos recreativos (espacios abiertos): deben establecerse consultas con organizaciones comunitarias locales, así como las instancias públicas locales, regionales y nacionales asociadas al tema ambiental.

2. 2. En relación con el uso exclusivo de los equipamientos

Quartier de Pantin (Seine-Saint-Denis) Transformación y rehabilitación del Serpentin (Emile Aillaud, 1950): con 505 apartamentos, se afronta la demolición de 9 módulos de escaleras de 90 apartamentos repartidos en 2 lugares del «Serpentin», para crear un espacio abierto y de centralidad en el parque.

Reservar proporciones de los espacios de equipamiento para uso exclusivo de un vecindario tal como se sugiere en el papel de trabajo analizado,  puede en nuestra opinión dar lugar o reforzar guetos urbanos, ya presentes como tendencia en las ciudades con altos niveles de inseguridad ciudadana, que no benefician la cohesión social, la integración espacial urbana, la equidad Es ejemplo de ello la limitación actual de acceso público de vialidades (en urbanizaciones) y veredas (en barrios) por causa de la inseguridad creciente en las ciudades venezolanas, lo que violenta el derecho al libre tránsito. Siguiendo el criterio de INTEGRACIÓN URBANA, los desarrollos europeos de vivienda, inspirados en la arquitectura racionalista de los años 50 (circa), hoy en día están siendo intervenidos para integrar a la ciudad los espacios verdes confinados al interior de conjuntos cerrados de uso exclusivo, que se convierten en espacios abandonados y desaprovechados, además de inseguros y sin mantenimiento. Las intervenciones rediseñan los desarrollos, incluyendo actividades mixtas en los antiguos espacios verdes improductivos, permitiendo la accesibilidad general, y mejorando la calidad de vida de los conjuntos y de su entorno o vecindario.

1. EL EQUIPAMIENTO COMO PROYECTO SOCIAL.

La revisión de las grandes metas, la visión de futuro del país y de sus ciudades, pueblos y metrópolis, puede dar lugar a la utilización de los equipamientos urbanos como herramientas para su logro. Por lo pronto, es claro que en cualquier caso, el equipamiento de zonas populares, especialmente de barrios auto producidos, da lugar a la oportunidad de un megaproyecto urbano asociado a este tema, contándose ya con el Plan de Habilitación de Barrios ya mencionado.

1. EL CASO DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS (AMC).

La CONDICIÓN DE METRÓPOLI DE LA CIUDAD DE CARACAS, capital del país, amerita el examen detallado de los equipamientos urbanos en función de la concepción social, económica y espacial del ámbito urbano de la ciudad, así como de sus instancias de gobierno. La novedosa creación del Distrito Metropolitano de Caracas (DMC) y la Alcaldía Metropolitana, en funciones desde el año 2000, y su posterior reglamentación según Ley Especial del Régimen Municipal a Dos Niveles del AMC (LERMDN) del año 2009, (G.O. 39276, 01/10/2009), tuvieron un fin indeseable cuando de hecho se declara írritamente su desaparición por parte de la también extinta asamblea de constituyentes en 2017. La discusión sobre su recuperación y renovación se encuentra sobre el tapete, y debe ser discutida tomando en cuenta también ámbitos espaciales y funcionales mayores. El DMC, quedó conformado por los municipios Baruta, El Hatillo, Chacao, Sucre y Libertador (Distrito Capital), con una conformación mínima similar a la del AMC, que no incluyó la visión más amplia de la Gran Caracas, la cual incluiría los Altos Mirandinos, el sistema de las ciudades Guarenas – Guatire, y los Valles del Tuy, con asentamientos urbanos funcionalmente conectados con el DMC y localizados en su entorno geográfico inmediato. La definición espacial del DMC adoleció también de la incorporación del Estado Vargas, creado en 1998 (hoy Estado La Guaira), como desmembramiento del antiguo Distrito Federal, contentivo del Municipio Libertador. Ahora, además de la posibilidad de discusión del redimensionamiento del DMC en función de estos ámbitos, también surge como necesaria la revisión del concepto de la MEGALÓPOLI DEL NORTE (Negrón, 2001)[12], que incluiría un eje de unos 150 Km. de longitud, y un sistema de metrópolis ampliado. Este, además del AMC, contendría a las metrópolis de Valencia – Puerto Cabello, y Maracay – La Victoria, en una de las definiciones posibles, e inclusive debería considerar un ámbito mayor relativo a las cuencas de los ríos Tuy y Guárico, como condicionantes ambientales. El estudio de escalas óptimas de funcionamiento y administración de los equipamientos urbanos, parece indispensable para el diseño de una estrategia acorde con los ámbitos metropolitanos y megapolitanos por definirse.

Urbta. Hilda Torres Mier y Terán.

Caracas, 14/03/2021.

NOTAS:

[1] ARTIS, VICTOR (2017). Proposición de actualización de las normas para equipamiento urbano. Documento presentado a la Comisión Desarrollo Urbano y Territorial (C.DUT) de la Academia Nacional de la Ingeniería y el Hábitat de Venezuela. AGOSTO 2017. Mimeo.

[2] TORRES, Hilda (2017). “Normativa para el equipamiento urbano en Venezuela. Referencias teóricas y análisis de instrumentos. Avance de investigación”. Trienal de Investigación FAU UCV, Caracas, 2017

[3] LOOU. Artículo 24.- Los planes de ordenación urbanística contendrán:

1. La determinación de los aspectos ambientales, tales como la definición del sistema de zonas verdes y espacios libres de protección y conservación ambiental y la definición de los parámetros de calidad ambiental.
2. El señalamiento de las áreas donde están ubicadas instalaciones de otros servicios públicos y aquellas consideradas de alta peligrosidad, delimitando su respectiva franja de seguridad.
3. La determinación de los equipamientos básicos de dotación de servicios comunales tales como educativos, culturales, deportivos, recreacionales, religiosos y otros.

Artículo 34.- Los planes de desarrollo urbano local se elaborarán teniendo en cuenta las directrices y determinantes establecidas en los planes de ordenación urbanística, y contendrán:

1. La Delimitación de espacios libres y áreas verdes destinadas a parques y jardines públicos, y a zonas recreacionales y de expansión.
2. La localización para edificaciones y servicios públicos o colectivos.
3. El señalamiento preciso de las áreas para los equipamientos de orden general e intermedios requeridos por las normas correspondientes y para las instalaciones consideradas de alta peligrosidad, delimitando su respectiva franja de seguridad.

Artículo 55.- Las autoridades urbanísticas deberán constituir reservas públicas de suelos urbanos con el fin de promover el desarrollo ordenado de los centros urbanos, de proveer a la creación de otros nuevos, de atender la expansión urbana y la provisión del equipamiento y la infraestructura, de facilitar la construcción de viviendas de interés social, y en general, para cualquier otro fin cónsono con el interés público urbanístico. A tal efecto, dichas autoridades constituirán reservas públicas de suelos urbanos, bien sea mediante terrenos baldíos, ejidos o propios, o a través de aquellos que adquieran de conformidad con la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social. El Reglamento establecerá las normas de organización y funcionamiento de las reservas públicas de suelos urbanos.

Artículo 71.- Se entiende por urbanismo progresivo la urbanización de terrenos con el propósito de ofrecer parcelas para viviendas dotadas de servicios básicos iniciales, de acuerdo a las modalidades de ejecución, normas técnicas y niveles de construcción, mecanismos para el financiamiento y venta, y cualquiera otras condiciones y características que el Ejecutivo Nacional establezca en el reglamento correspondiente de esta Ley. .En los urbanismos progresivos se seguirá un proceso continuo de construcción hasta completar la infraestructura y los equipamientos que establezcan las normas.

Artículo 76.- Los desarrollos de urbanismo progresivo preverán por etapas, de acuerdo a niveles de construcción, la ejecución de las obras viales, de infraestructura y la dotación de los equipamientos. El nivel mínimo inicial y las etapas de construcción de las obras serán establecidos en el reglamento correspondiente de esta Ley. Los propietarios de las parcelas objeto de urbanismo progresivo, actuando como copropietarios de las áreas e instalaciones comunes, entregarán al Municipio la urbanización una vez terminadas totalmente las obras.

Artículo 81.- Toda persona interesada en construir una edificación o una urbanización podrá hacer una consulta preliminar, por escrito, al organismo competente del Consejo Municipal en la cual se solicite:

1. Las variables urbanas fundamentales.
2. Adicionalmente, para las urbanizaciones, las condiciones generales de urbanización o parcelamiento y el nivel de dotación de las obras de servicio público.

Artículo 86.- A los efectos de esta ley se consideran variables urbanas fundamentales en el caso de las urbanizaciones:

1. La dotación, localización y accesibilidad de los equipamientos de acuerdo con las respectivas normas.

[4] LOOU: De los Planes Especiales

Artículo 49.- Son planes especiales aquellos cuyo objetivo fundamental es la ordenación, creación, defensa o mejoramiento de algún sector particular de la ciudad, en especial las áreas de conservación histórica, monumental, arquitectónica o ambiental, las zonas de interés turístico o paisajístico, los asentamientos no controlados las áreas de urbanización progresiva o cualquier otra área cuyas condiciones específicas ameriten un tratamiento por separado, dentro del plan de desarrollo urbano local. La autoridad urbanística municipal dispondrá lo concerniente a la elaboración, aprobación y ejecución de estos planes.

Artículo 54.- El Ministerio del Desarrollo Urbano y los Consejos Municipales respectivamente, determinarán mediante la normativa aplicable y referida a los planes para los cuales tienen competencia atribuida, las distintas calificaciones del suelo urbano, y las condiciones y características de los procesos de urbanización, parcelamiento y reparcelamiento, con especial referencia a los asentamientos no controlados. En este último caso, las determinaciones que se establezcan deberán precisar las condiciones de dichos asentamientos a los fines de señalar las características de desarrollo aplicables, y las etapas y modalidades del proceso de erradicación, si tal fuera el caso.

[5] BALDÓ, J. y F. Villanueva (1995). Un plan para los barrios de Caracas. Síntesis del “Plan Sectorial de Incorporación a la Estructura Urbana de las Zonas de los Barrios del AMC y de la Región Capital (Sector Panamericana y Los Teques)”.  Ministerio de Desarrollo Urbano, Consejo Nacional de la Vivienda. Caracas.

[6] De la Urbanización de Terrenos

Artículo 67.- A los efectos de la presente Ley, constituye urbanización la división obras necesarios para que el terreno sea utilizado cabalmente, según el uso de suelo y el tipo de urbanización establecido en los planes de ordenación urbanística, en los planes de desarrollo urbano local y en las ordenanzas correspondientes.

Artículo 68.- Todo proyecto de urbanización debe prever las reservas de terrenos para la localización de edificaciones, instalaciones y servicios colectivos que se requieran de acuerdo con los planes de ordenación urbanística y normas urbanísticas aplicables, en función del tamaño, destino, densidad de población, ubicación y demás características del desarrollo. La autoridad competente exigirá del propietario o su representante, en la oportunidad y en los términos que establezcan las correspondientes ordenanzas, el compromiso formal de cesión de terrenos y las garantías que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de lo establecido en este artículo.

De los Trámites Administrativos para la Ejecución de Urbanizaciones y Edificaciones

Artículo 80.- La realización de urbanizaciones y edificaciones requerirá la existencia de un proyecto, elaborado por profesionales competentes según la ley de la materia, quienes responderán por la correspondencia del proyecto con las normas y procedimientos técnicos aplicables y con las variables urbanas fundamentales y demás prescripciones establecidas en el correspondiente plan de desarrollo urbano local o en la ordenanza de zonificación.

[7] LOOU: Artículo 69.- Las zonas de parques y recreación no podrán ser destinadas a ningún otro uso; las destinadas a servicios comunales o de infraestructura, sólo podrán afectarse a otro uso cuando fueren sustituidas por otras de igual uso y, por lo menos, igual dimensión y similares características. Cualquier otro uso o acto contrario será nulo de nulidad absoluta y el organismo competente, local o nacional, podrá ordenar, por cuenta del infractor, la demolición de las construcciones o instalaciones realizadas de contravención de lo dispuesto en el presente artículo. Las áreas verdes de protección podrán servir para la prestación de determinados servicios o vías conforme lo establezca el Reglamento.

[8] Artículo 2°. Antes de proceder a la enajenación de un inmueble por parcelas y por oferta pública, el propietario o los copropietarios protocolizarán en la correspondiente Oficina Subalterna de Registro de la ubicación del inmueble, un documento que se denominará “Documento de Urbanización o Parcelamiento”, en el cual harán constar:

1. Las condiciones generales de urbanización o parcelamiento, y, especialmente, la relación de las obras y servicios esenciales con indicación del término dentro del cual estarán terminadas y en capacidad de cumplir cabalmente su finalidad de conformidad con las leyes y ordenanzas municipales, así como la constancia de la aceptación de los respectivos proyectos por los organismos competentes.

Artículo 14. Queda prohibida la venta de parcelas ubicadas en zonas que, en los documentos protocolizados según el artículo 2° de esta Ley, aparezcan destinadas a áreas verdes o a otros servicios comunales. En consecuencia, será nulo cualquier acto o documento otorgado en contravención a lo dispuesto en este artículo y su protocolización se tendrá como inexistente.

Artículo 24. El Documento de Urbanización o Parcelamiento a que se refiere el artículo 29 de esta Ley deberá ser protocolizado también por el propietario o los copropietarios que hayan iniciado, pero no concluido, la enajenación de su inmueble por parcelas y por oferta pública, con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley. Sin embargo, en este caso, si el inmueble hubiere sido dado en garantía hipotecaria, el Documento de Urbanización o Parcelamiento podrá ser protocolizado sin el consentimiento del acreedor hipotecario requerido por el artículo 6°, pero si faltare dicho consentimiento, no se aplicará lo dispuesto en el artículo 13.

Si el término fijado por los propietarios o los copropietarios con forme al inciso f) del artículo 2 fuere considerado excesivo por cualquiera de los adquirentes de parcelas, éste podrá pedir judicialmente la definitiva fijación de dicho término.

Parágrafo Único: Cuando la enajenación del inmueble prevista en este artículo hubiere concluido sin haber terminado las obras y servicios determinados en el inciso f) del artículo 2 de esta Ley, los adquirientes de parcelas podrán pedir judicialmente la fijación de término para la ejecución de aquellos.

[9] LOPPM: Artículo 61. Cada Municipio, según sus peculiaridades, tendrá un plan local de desarrollo urbano mediante el cual se regulará el uso y aprovechamiento del suelo según las directrices contenidas en el plan nacional de ordenación urbanística, y en concordancia con el plan de desarrollo económico y social señalado en el artículo anterior. Este plan contendrá la ordenación del territorio municipal, hará una clasificación de los suelos y sus usos, y regulará los diferentes usos y niveles de intensidad de los mismos, definirá los espacios libres y de equipamiento comunitario, adoptará las medidas de protección del medio ambiente, de conservación de la naturaleza y del patrimonio histórico, así como la defensa del paisaje y de los elementos naturales. Contendrá además, si fuere necesario, la determinación de las operaciones destinadas a la renovación o reforma interior de las ciudades.

Artículo 68. La ley estadal respectiva determinará los servicios públicos mínimos que cada Municipio deberá prestar de manera obligatoria, atendiendo a su categoría demográfica y actividad predominante, así como otros elementos relevantes. La prestación de los servicios de agua potable, de recolección de basura, de alcantarillado de aguas servidas y pluviales, de alumbrado público, de plazas y parques públicos, será obligatoria para todos los municipios.

Artículo 69. Los municipios tienen la potestad para elegir el modo de gestión que consideren más conveniente para el gobierno y administración de sus competencias. Podrán gestionarlas por sí mismos o por medio de organismos que dependan jerárquicamente de ellos. También podrán hacerlo mediante formas de descentralización funcional o de servicios o mediante la creación de empresas públicas municipales de economía exclusiva o de economía mixta. También podrán contratar con los particulares la gestión de servicios y obras públicas.

Artículo 71. Los municipios promoverán la desconcentración del gobierno y administración, así como la descentralización para la prestación de los servicios.  En los procesos de desconcentración se establecerán formas efectivas de participación ciudadana.

Artículo 73. La prestación de los servicios públicos municipales podrá ser objeto de concesión, sólo mediante licitación pública a particulares

Artículo 77. La administración pública municipal deberá desarrollar programas de gerencia con procesos de mejora y formación continua, de elevación de la competencia funcionarial y de continuidad en el ejercicio de la función pública a los fines del mejor servicio a los ciudadanos y ciudadanas y la mayor eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos. Igualmente, desarrollará progresivamente la utilización de la telemática en los sistemas de información, seguimiento y control de la gestión.

Artículo 130. El Municipio responderá patrimonialmente por los daños que cause con ocasión del funcionamiento de sus servicios por acción, por falta u omisión; queda a salvo el derecho del particular para exigir la responsabilidad del funcionario y el derecho del Municipio de actuar contra éste, de conformidad con las leyes que regulan la materia.

Artículo 179. Los municipios podrán crear las siguientes contribuciones especiales:

1. Sobre plusvalía de propiedades inmuebles causada por cambios de uso o de intensidad en el aprovechamiento.
2. Por mejoras.

Estas contribuciones podrán ser creadas mediante ordenanza cuando sea acordado un cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento o la realización de la obra o servicio que origine la mejora.

Artículo 183. La contribución especial por mejoras se causará por la ejecución por parte del Municipio o con su financiamiento de las obras públicas o prestación de un servicio público que sea de evidente interés para la comunidad, siempre que, como consecuencia de esas obras o servicios, resulten especialmente beneficiadas determinadas personas. El importe de esta contribución será determinado por el Concejo Municipal en función del costo presupuestado de las obras o de los servicios pero no excederá, en ningún caso, del cincuenta por ciento (50%) del costo de las obras o servicios. El porcentaje de la base imponible que corresponderá a cada beneficiario de la obra o servicio y las demás condiciones de procedencia se regirán por lo previsto en las respectivas ordenanzas.

Artículo 188. La base imponible de las contribuciones por mejoras se repartirá entre los sujetos pasivos beneficiados, para  lo cual se tendrán en cuenta, entre otros, la clase y naturaleza de las obras y servicios, la ubicación de los inmuebles, los  metros lineales de fachada, sus superficies, el volumen edificable de los mismos y su precio corriente en el mercado. El monto de la base imponible será determinado por el porcentaje en la correspondiente ordenanza.

[10] LOOT: Artículo 68.- Los mayores valores que adquieran las propiedades en virtud de los cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidos por los planes de ordenación urbanística, serán recuperados por los Municipios en la forma que establezcan las Ordenanzas que deben dictar a tal efecto, en las cuales deben seguirse los lineamientos y principios previstos en el Código Orgánico Tributario. En ningún caso, la contribución especial que crearen los Municipios conforme a lo establecido en este artículo, podrá ser mayor de cinco por ciento (5 %) del valor resultante de la propiedad del inmueble, en cuya determinación se garantizará, en las Ordenanzas respectivas, la participación de los propietarios, y los correspondientes recursos. El producto de la contribución especial prevista en este artículo, se aplicará a la realización de las obras y servicios urbanos que se determinen en las ordenanzas. UNICO: En el caso de urbanizaciones, los propietarios urbanizadores deberán ceder, al municipio en forma gratuita, libre de todo gravamen, terrenos para vialidad,

parques y servicios comunales y deberán costear las obras respectivas conforme a lo establecido en las correspondientes Ordenanzas. Dichos bienes pasarán a formar parte del dominio público municipal.

[11] LOA: Artículo 48. A los fines de la conservación de los ecosistemas, recursos naturales y de la diversidad biológica, serán objeto de medidas prioritarias de protección: 1. Los ecosistemas frágiles, los de alta diversidad genética y ecológica y los que constituyan áreas de paisajes naturales de singular belleza o ecosistemas prístinos, poco intervenidos y lugares con presencia de especies endémicas y aquéllos que constituyen hábitat y tierras de pueblos indígenas susceptibles de ser afectados en su integridad cultural. 2. Las especies o poblaciones de animales y plantas particularmente vulnerables, endémicas o que se encuentren amenazadas o en peligro de extinción. 3. Las especies raras o poblaciones de singular valor ecológico, científico, estratégico o económico, de utilidad actual o potencial. 4. Las especies de la fauna silvestre con potencialidad para la zoocría y aquellas especies de plantas y animales que puedan ser utilizadas para el mejoramiento genético. 5. Las poblaciones animales y vegetales de importancia económica que se encuentren sometidas a presiones de caza, pesca o colecta excesivas, o sobreexplotación para fines comerciales, o a procesos de pérdida y fraccionamiento de su hábitat. 6. Las áreas naturales que tengan un interés especial para su conservación. 7. Los bancos de germoplasma, de genes y centros de tenencia de la diversidad biológica. 8. Cualesquiera otros ecosistemas, recursos y espacios que ameriten protección.

Artículo 49. El aprovechamiento de los recursos naturales y de la diversidad biológica en las diferentes cuencas hidrográficas, ecosistemas, áreas naturales protegidas, áreas privadas para la conservación y demás áreas especiales, estará sujeto a la formulación e implementación de los respectivos planes de manejo. En los correspondientes instrumentos de control se fijarán las condiciones y limitaciones a las que queda sometida la actividad.

[12] NEGRÓN, Marco (2001). Ciudad y Modernidad 1936 – 2000. El rol del sistema de ciudades en la modernización de Venezuela. Ediciones del Instituto de Urbanismo – Comisión de Estudios de Postgrado FAU. UCV. Caracas