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| Caracas, Venezuela. |
El impuesto predial urbano (IPU), es un instrumento tributario típicamente bajo la competencia de las administraciones locales, en el contexto de la descentralización político – administrativa. Este tributo asigna gravámenes sobre las propiedades inmobiliarias de residentes y empresas localizadas en una jurisdicción, y tiene como elementos básicos la valoración de los inmuebles y la imposición de tasas, que recobran parte de la renta generada por la base imponible.
En Venezuela el IPU, es denominado legalmente Impuesto sobre Inmuebles Urbanos (IIU), y en el habla común y por tradición, “derecho de frente”, el cual se considera un derecho originario del Estado y del Municipio sobre el suelo (Evans, 1998; Brewer-Carías, 2001; Vigilanza, 2005; Finol, 2007).
Este impuesto, con una importante tradición histórica en el país como se demuestra a partir de esta investigación, tiene como base imponible los valores de las propiedades inmobiliarias urbanas, sobre las cuales asigna alícuotas, según diversas definiciones y clasificaciones, que permiten el cobro recurrente a los sujetos del impuesto. Otros ingresos propios de naturaleza predial, estipulados en la Ley del Poder Público Municipal (LOPPM, 2009), son la contribución por mejoras, y el cobro de plusvalías que a pesar de sus ventajas, representan posibilidades de ingresos limitadas en el tiempo y el espacio en comparación con el IIU. También están establecidos otros impuestos de naturaleza no predial, entre ellos el cobro de patentes de industria y comercio, o Impuesto Sobre Actividades Económicas (IAE), este último el más relevante en la recaudación, pero con desventajas frente al IIU, que son reseñadas en esta investigación, y que junto con otros criterios, favorecen la atención centrada en el impuesto predial.
Las ciudades son hoy en día la principal forma de asentamiento humano y de generación de recursos económicos y tecnológicos. Más del 50% de la población mundial habita en ciudades desde 2008 según cifras de la Organización de Naciones Unidas. La necesidad de financiamiento local para garantizar el derecho a la ciudad para todos de modo sostenible, equitativo y eficiente, es creciente. Son instrumentos para lograr este fin, la descentralización, los mecanismos democráticos de gobierno, y la aplicación de instrumentos de financiamiento local eficaces, como los sistemas de impuestos a la propiedad inmobiliaria o predial, además de las asignaciones del gobierno central, todo dentro de la visión de bienestar y equidad interterritorial. Esta visión es sustentada por diversos organismos de coalición internacional y sirve de apoyo al estudio[1].
En América Latina, y en el resto del mundo, se prueban políticas innovadoras en el manejo de los ingresos locales, particularmente asociadas a los impuestos inmobiliarios, pero se reconocen asimismo las limitaciones existentes, y el sub aprovechamiento de este instrumento (De Cesare, 2003). Según diferentes organismos internacionales, una de las fallas fundamentales del desarrollo local latinoamericano, es justamente la relativa debilidad de su estructura tributaria predial, tanto en términos absolutos, como en términos de progresividad y otras aplicaciones como las de naturaleza urbanística. Asimismo, la recaudación presenta índices inferiores a los de países desarrollados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – OCDE (CEPAL, 1998; Ocampo, 2008; Mussi y Alfonso, 2008). Venezuela parece no escapar a esta situación, en relación con la dependencia presupuestaria de recursos nacionales, la merma de los ingresos propios locales, y en particular el rezago del Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, objeto de esta investigación.
En el país, los gobiernos locales o municipalidades, han venido acrecentando su dependencia de los recursos o transferencias centrales desde finales de la década de 1980, asociadas al proceso de descentralización administrativa implementado en el país, sin que ello haya conllevado al fortalecimiento de la recaudación de recursos propios. Al contrario, en términos generales el peso de los recursos propios tiende a disminuir en el período estudiado (Niculescu, 2007). Adicionalmente, los ingresos por transferencias intergubernamentales, vienen a la vez siendo afectados en años recientes, por medio de procesos centralizadores que adelanta el gobierno nacional, opuestos al espíritu y normas legales establecidas desde 1989. Le merma presupuestaria y de autonomía que esto supone para los gobiernos municipales y regionales, sugiere la necesidad de que las localidades procuren el fortalecimiento de la generación de ingresos propios.
Es necesario tomar en cuenta y estudiar rigurosamente el potencial y las ventajas del IIU, impuesto subutilizado en el país. Entre estas ventajas por sobre otros instrumentos tributarios locales, esta su estabilidad relativa, su anclaje espacial, y su capacidad de permitir el logro de objetivos de eficiencia y equidad según su diseño. Resulta para ello necesario el estudio de las características del instrumento, así como del contexto tributario, económico y urbanístico que puede influir en su determinación, o sobre el cual puede tener efectos. Es preciso el desarrollo de un adecuado marco teórico y metodológico para este análisis.
Algunas investigaciones previas, de carácter limitado en cuanto a la comprobación teórica y empírica, indican que el IIU, la contribución por mejoras, y el cobro de plusvalías asociadas a la propiedad inmobiliaria urbana, son declinantes y significativamente menos relevantes en los presupuestos locales que las transferencias centrales y los Impuestos sobre Actividades Económicas, y que son problemas de cobranza, baja cultura tributaria de los contribuyentes, desactualización catastral o costos políticos asociados, los que explican esta declinación, para 47 municipios estudiados en el país. (Mouchet, 1996). La preponderancia de los ingresos por IAE, respecto a los ingresos por IIU, conllevaría potencialmente a efectos de ineficiencia económica, y en algunos casos, también de múltiple imposición interjurisdiccional de acuerdo a las reflexiones de Vigilanza (2005).
En el contexto internacional, la mayor participación del impuesto a la propiedad inmobiliaria como fuente de ingresos locales, se observa en los países con economías avanzadas como el Reino Unido, Canadá y los Estados Unidos, donde representa más de 2,5% del Producto Interno Bruto (PIB); entre 2000 y 2003, el único país de América Latina donde el impuesto representó en este período, más de 1% del PIB, fue Uruguay (1,12%). La cifra es de 0,71%, 0,68%, 0,58% y 0,57% en Colombia, Chile, Argentina y Brasil, respectivamente (De Cesare, 2004). Aunque para establecer comparaciones, sería necesario construir un indicador de proporción de la recaudación total del IIU en el PIB nacional respecto a los datos internacionales, ello no es posible a través de las cuentas nacionales publicadas (Oficina Nacional de Presupuesto, Ministerio del Poder Popular de Administración y Finanzas: ONAPRE), ya que ellas no detallan este rubro dentro del total de ingresos propios totales recaudados por municipio. Una investigación más detallada por cada municipio del país, o el acceso a la información oficial nacional no publicada podría subsanar este vacío si fuera posible. Tampoco existen cálculos gubernamentales del PIB en el ámbito de las localidades o municipios, que permitan construir el indicador para alguno de ellos en particular. En todo caso, una encuesta realizada en el país para 66 municipios, de un total de 333 aproximadamente (González, 1998), determinó que la recaudación efectiva del IIU correspondía a alrededor del 19% de su potencial a la fecha, y de acuerdo a datos del año 2002, el IIU representó sólo un 0.1% del PIB nacional muy por debajo del promedio de la región (Niculescu y Moreno, 2007).
El IPU muestra algunas ventajas, fiscales y extra fiscales, sobre otros instrumentos de recaudación tributaria local, principalmente por el anclaje espacial de la base imponible, es decir, la inmovilidad del objeto del gravamen (en oposición a las actividades económicas), su relativa estabilidad como fuente de ingresos recurrente y previsible, su posible contribución a la reducción del precio de acceso a la tierra por medio del estímulo al incremento de la oferta y el desarrollo de tierra según su diseño, su neutralidad desde el punto de vista de la eficiencia económica (caso del IPU sobre el suelo), su potencial para modelar políticas de suelo urbano y planificación urbanísticas, y su potencial adecuación a objetivos de equidad. Pero los diferentes logros posibles del IPU dependen del diseño de variables tales como la base imponible, la progresividad de las tasas, la localización y la segmentación de los mercados de inmuebles. Por ello, el IPU, debe entenderse dentro del contexto de los aspectos teóricos tributarios, de la teoría economía espacial urbana y de la teoría urbana, además del contenido conceptual que le da sentido en lo político y en lo ideológico. La intervención del Estado, el Estado de Bienestar, la descentralización, el federalismo fiscal, y la teoría de elección pública, son marco para la formulación de políticas de este impuesto. La optimización de herramientas técnicas para su diseño e implementación, como por ejemplo los métodos para la valoración de la base imponible, resulta relevante en el tema.
En el caso venezolano, desde el punto de vista técnico, la aplicación de políticas de IPU adolece por ejemplo del tratamiento limitado o explícito de las variables que lo condicionan, a pesar de algunos avances importantes en municipios capitalinos en el manejo sistematizado de la data geográfica. Tampoco se observa el tratamiento explícito de aspectos relativos a políticas de equidad, eficiencia, y control urbano asociados al impuesto en los documentos de consulta pública revisados. El examen inicial del tema indicó asimismo que son típicas, la relativa desactualización de la base imponible, y la aplicación de indicadores económicos, como la medida de unidad tributaria (UT), o directamente los índices de precios al consumidor, para la actualización de valores catastrales, indicadores no necesariamente similares a la tasa de revalorización inmobiliaria, especialmente signada por su heterogeneidad y dependencia espacial.
El contexto institucional también determina en el país la necesidad de revisión de las políticas de ingresos propios de las localidades, como lo sugieren autores y datos consultados y como aquí se asume.
El proceso de descentralización político administrativa desarrollado desde 1989, muestra flaquezas que han condicionado parcialmente el bajo perfil de la recaudación de ingresos propios de los gobiernos locales, esto a pesar de logros parciales, por ejemplo, en cuanto a indicadores de progresividad de las transferencias centrales a las regiones y localidades, o en relación con sus avances en materia de democratización. Las debilidades del proceso descentralizador calificado de “oportunista” por Niculescu y Moreno (2007), están al parecer signadas por el énfasis político en el origen de su implantación en el país, lo que ha redundado en el reforzamiento de una cultura rentista dependiente, baja corresponsabilidad fiscal local asociada, ausencia de una verdadera autonomía local, y una cada vez mayor precariedad presupuestaria, asociada a la vulnerabilidad de las transferencias (Vázquez, 2001; Barrios, 2002; 2005). Asimismo se reconocen problemas de subsidiariedad por asignación de competencias con alto grado de externalidades al nivel local, problemas de acentuada flexibilidad e inestabilidad en la transmisión de algunas competencias a través de convenios especiales, y falta de incentivos a las administraciones locales para la recaudación de ingresos propios (Niculescu y Moreno, 2007; Olivares, D´Elia y Cabezas, 2009)[2].
Niculescu y Moreno (2007) explican que aunque los ingresos ordinarios de las regiones y municipalidades aumentaron desde 3,1% del PIB nacional en 1989, hasta 5,3% en 2004, este aumento se dio a partir de 1997, luego apoyado en la instrumentación de fondos especiales de transferencia de recursos a estados y municipios, y más recientemente a comunidades (LAEE, 1996; y FIDES, 1993)[3].
Los ingresos propios municipales fueron el principal componente en promedio de los ingresos fiscales de los municipios venezolanos hasta 1998, mostrando la virtud de una variabilidad menor de los montos en el tiempo, que la de los ingresos por transferencias entre 1994 y 2004 (Niculescu y Moreno, 2007). La media de los ingresos propios municipales en 1994, representaron un 87,2% de los ingresos totales municipales en el ámbito nacional; sin embargo para 2004, la media nacional se revirtió y los ingresos propios pasaron a ser de 48,5%. Para 2007, los ingresos propios representaron el 36,5% de los ingresos municipales, disminuyendo considerablemente (Olivares, D´Elia y Cabezas, 2009). Niculescu y Moreno (2007), plantean la necesidad de superar problemas de sostenibilidad de las finanzas públicas centrales y descentralizadas.
Sin embargo, también plantean la necesidad de estudiar el desempeño de cada uno de gobiernos locales, a la vez que conjunto de todas las municipalidades, a través de datos obtenidos directamente de estos niveles de gobierno, para un análisis especifico de las diferentes fuentes ingreso propio. Esto es preciso dada la heterogeneidad de los municipios, reflejada en la fuerte dispersión de montos de recaudación entre entidades, y puede asociarse a sus características particulares, entre ellas por ejemplo, el nivel de urbanización.
En efecto, los ingresos propios municipales en el país, resultan relativamente más significativos en localidades con desarrollo urbano y actividades económicas intensivas. En el año 1994 el Distrito Federal, actual Distrito Capital, hoy Municipio Libertador (incluido el entonces el Departamento Vargas, hoy Estado Vargas) de la ciudad de Caracas, muestra por ejemplo una proporción de 84,7% de ingresos propios respecto a ingresos totales, mientras que la proporción es de 3,3% en el Estado Delta Amacuro (Niculescu y Moreno, 2007), cuyos niveles de urbanización son igualmente opuestos. Rangel (2005), consigue proporciones de entre 63% y 99 % para los recursos transferidos desde el nivel nacional respecto al total de ingresos municipales de los estados Mérida y Táchira, para el año 2002; pero esta alta proporción no se cumple en el caso particular de los municipios metropolitanos Libertador (Mérida) y San Cristóbal (Táchira), sedes de las ciudades capitales de estos estados, con proporciones de 55,4% y 34,9% respectivamente. Así, puede verse que la importancia proporcional de las transferencias es menor para municipios urbanos o metropolitanos, y aumenta la de los ingresos propios. No se reportan detalles en este sentido respecto al IIU en particular, pero puede suponerse un desempeño similar, por su carácter dependiente del desarrollo inmobiliario urbano.
Las tendencias de desempeño económico que favorecieron el aumento de los presupuestos locales vía transferencias hasta 2007, también se encuentran cuestionadas, así como debilitada la base presupuestaria de la descentralización, en tanto que desde el Poder Ejecutivo Nacional se refuerza una vuelta a la administración centralizada de gobierno como modelo dominante. El modelo centralizador se viene materializando, bien a través del manejo del presupuesto de la nación, o bien por medio de nueva legislación. Como concuerdan diferentes especialistas, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2005) que sustituyó a la Ley Orgánica de Régimen Municipal (LORM, 1989), mantuvo postulados descentralizadores hasta la reciente reforma de 2009, la cual entró en contradicción con el esquema federal fiscal descentralizado como principio rector del sistema tributario. Esta ley por ejemplo, cercena a los Municipios de la posibilidad jurídica de sancionar leyes acordes con las condiciones propias de cada entidad local, restándole autonomía legislativa al posibilitar jurídicamente al Poder Nacional, para definir alícuotas del impuesto sobre actividades económicas (Finol, 2007; Rangel, 2005). Las transferencias se ven sometidas a la discrecionalidad y racionamiento del Ejecutivo, por el cálculo disminuido de los recursos del presupuesto nacional (especialmente en cuanto al ingreso petrolero), para la estimación de montos de transferencias las entidades locales y regionales (Situado Constitucional). De igual modo, el manejo de los fondos gubernamentales diseñados para la descentralización y sucesivamente reformados (LAEE y FIDES, LOCFG), son controlados por el Poder Ejecutivo Nacional, por ejemplo a través de la imposición de lineamientos de la Comisión Central de Planificación al Consejo Federal de Gobierno, o reorientados en forma creciente al financiamiento de determinadas organizaciones comunitarias o vecinales, como Consejos Comunales, con base en la Ley Orgánica de Consejos Comunales (LCC, 2009), Comunas (LOCOM, 2010) y organizaciones bajo control centralizado en cuanto a su registro y financiamiento.
Según la visión oficial, corresponden a un tipo de descentralización directa, para apoyar proyectos elaborados por las comunidades organizadas, sin participación de autoridades locales más que como intermediarios; sin embargo, estos proyectos, que adolecen de problemas de escala y asesoría profesional, deben contar con la autorización y la aprobación directa del Poder Ejecutivo Nacional para obtener financiamiento (Rangel, 2005; Olivares, D´Elia y Cabezas, 2009)[4]. Los recursos del Situado Constitucional, Subsidio de Capitalidad y los correspondientes a la LAEE para Distrito Metropolitano de Caracas (DMC), fueron también reorientados por la reciente Ley Especial del Régimen Municipal a dos Niveles del Área Metropolitana de Caracas (LRMDN, 2009), favoreciendo sólo al Distrito Capital (Municipio Libertador), cuyo jefe de gobierno creado en la ley correspondiente, es designado directamente por el Poder Ejecutivo Nacional (LDC, 2009; Art. 7), con lo que se verifica nuevamente una forma de concentración territorial de los recursos, con control centralista (Olivares, D´Elia y Cabezas, 2009).
Vale destacar que la autonomía municipal en el país, sigue una arraigada tradición histórica en las normas constitucionales republicanas, aunque ello no se tradujera en una autonomía con órganos políticos concretos sino hasta 1901, y en una autonomía político – administrativa consolidad hasta 1989, cuando se establece la elección directa de Alcaldes, con independencia de otros niveles de gobierno. Según Brewer-Carías (1996), fue en las Constituciones Provinciales (Mérida, Trujillo, Caracas y Barcelona) donde empezó a configurarse el régimen municipal venezolano, con antecedente en órganos colegiados municipales, Consejos o Cabildos, con Jefes Municipales o del Cantón, como autoridades ejecutivas, y agentes de los Gobernadores de Provincia. A partir de 1864 las Asambleas Legislativas de los Estados de la República recién creados, mantuvieron el régimen municipal. La Constitución del año 1901 consagró por primera vez expresamente la autonomía municipal, y la Constitución de 1925 consagró las competencias municipales como competencias establecidas, hasta su regulación por Ley Orgánica de 1978, por mandato de la Constitución de 1961.
Autora: Urbta. Hilda Torres Mier y Terán
[1] Entre las organizaciones multilaterales que sostienen esto en diferentes documentos se encuentran la Organización de Naciones Unidas (ONU) y UN-HABITAT, más específicamente a través del Slum Upgrading Facility (SUF) Program y por medio del Human Settlements Programme; el Banco Mundial a través del Municipal Development Funds (MDFs) Program; la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y otras coaliciones internacionales como la City Alliance y The Global Land Tool Network.
[2] acuerdo a Niculescu (2006), Venezuela ha mantenido “el modelo de desarrollo y la concepción tradicional del Estado rentista, basado en el reparto del ingreso petrolero que es propicio al centralismo y la búsqueda de renta. En particular, al sustentar la fuente de financiamiento de la descentralización en el reparto de ingresos recaudados a nivel central, se creó una estructura de incentivos desfavorable a la creación de riqueza y responsabilidad de la gestión pública, condiciones necesarias para la sostenibilidad de la descentralización”. Además “el diseño del arreglo institucional de la descentralización parecen haber prevalecido las consideraciones a favor de la democratización: contrapesos y equilibrio de poder, pluralidad, autonomía, participación, con base en la mayor legitimidad que proporcionaba la concreción de estos valores democráticos”, mientras que “respecto a la mayor eficiencia, en cierta medida, ésta se dio por descontada pues no se contemplaron los mecanismos institucionales que la sustentaran”
[3] LAEE: Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados y el de Caracas Derivadas de Minas e Hidrocarburos, publicada en Gaceta Oficial de diciembre de 1996 con reformas sucesivas en 2006 y 2010; FIDES: Fondo Intergubernamental para la Descentralización, creado según Decreto en 1993, y establecido por ley en Gaceta Oficial de enero de 1997, con sucesivas reformas en 2000, 2006 y liquidado en 2010, transfiriendo sus recursos a partir de 2011, al Fondo de Compensación Interterritorial, administrado por el Consejo Federal de Gobierno, de rango constitucional (LOCFG, 2010), compuesto por los Poderes Municipales, Estadales y Nacionales, así como voceros comunitarios.
[4] En las reformas a las leyes de FIDES y LAEE en el año 2006, se dispuso que el 30% de los recursos de los fondos correspondientes, antes asignados en su totalidad a los estados y los municipios, se destinase a los Consejos Comunales (CC), organizaciones comunitarias de base territorial), bajo la aprobación directa de los órganos nacionales que coordinan el trabajo de estos Consejos. El acceso de los gobiernos municipales a estos recursos ha sido también disminuido y obstaculizado por trámites complicados (Olivares, D´Elia y Cabezas, 2009). La reforma de la LAEE (2010) más reciente establece un 50% de los aportes para las “para las organizaciones de base del Poder Popular”, que incluyen los CC. El FIDES (2006) es ahora sustituido por el Fondo de Compensación Interterritorial (LOCFG, 2010), cuyos recursos se distribuirán con un 50% de los mismos, directamente a los CC.
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