La reconstitución de las ciudades venezolanas: economía urbana, crisis y planificación.
La reconstitución de las ciudades venezolanas: economía urbana, crisis y planificación.
Las ciudades son el asiento de condiciones materiales e inmateriales que favorecen el crecimiento económico, y generan recursos sin los cuales, es imposible alcanzar metas de bienestar, especialmente en el contexto de un planeta creciente y mayoritariamente urbanizado. Con 20 por ciento de la población mundial, las 300 mayores economías metropolitanas del planeta generaron cerca de la mitad del producto global para el año 2014 (Global Metro Monitor). En Venezuela sin embargo, el papel de nuestras ciudades mengua, ante la grave crisis general que vive la nación.
Las economías de las metrópolis del mundo generan cerca del 80% del producto bruto del planeta, cada vez con más acento en el sector terciario y con mayor productividad en el sector de alta tecnología. El mayor reto en el gasto global en los años venideros, será el financiamiento de infraestructura urbana a través de los gobiernos locales que para mantener la economía local y mundial. Ahora bien, todo ello está fuertemente determinado por la planificación urbana, pues sólo así pueden definirse programas adecuados de inversión en relación con la futura urbanización.
El programa de asesoramiento a gobiernos locales denominado Autoasesoría de Gobiernos Locales (LGSA en sus siglas en inglés) del Banco Mundial (Farvacque y Vitkovic, 2019), plantea la necesidad de la integración de la planeación urbanística y del estudio de la economía local y las finanzas municipales, para por una parte definir correctamente el objetivo de la ciudad y cuantificar sus requerimientos de inversión en infraestructura, tierra y servicios, y por la otra, para orientar “la optimización de las finanzas municipales, el reconocimiento de cuellos de botella en los ingresos, gastos y prácticas financieras asociadas, el estudio de la solvencia financiera de la municipalidad y su capacidad de inversión”.
Este programa recomienda la asociación de municipalidades de una ciudad para asegurar la coherencia, el acuerdo, la recolección de data y la distribución de responsabilidades de gobernanza espacial urbana, y promueve entre otros aspectos, la definición de la «marca de ciudad» o «city brand«, entendida esta como la imagen objetivo que se pretende que identifique a la urbe, con base en su potencial específico de desarrollo económico competitivo, fundamentado en la identificación de las actividades con mayor potencial de generación de empleo y la atracción de capitales mediante estímulos fiscales. Tanto las tareas de planificación urbanística como la económica y financiera, exigen la conexión estrecha de trabajo entre departamentos y la relación subsidiaria del gobierno central.
En relación con la planificación urbana, propone el diagnóstico de necesidades de infraestructura y servicios a la escala de la ciudad y del vecindario, el análisis del suelo urbano incluyendo la distribución espacial de usos, el estudio de la estructura parcelaria, del mercado inmobiliario y de las reglamentaciones vigentes. También recomienda prestar especial interés a la situación de la vivienda formal e informal, el acceso a servicios de equipamiento e infraestructura, y sus condiciones estructurales y funcionales. En el análisis financiero local propone como indicadores económicos clave, el PIB per capita nacional y el PIB local urbano, el ingreso medio anual familiar, la tasa de desempleo, el empleo por sectores de actividad y la tasa de informalidad en el empleo de la ciudad.
Este informe no discute sobre teorías o modelos de análisis de economía urbana y regional tales como los de base económica, medio innovador, teorías de análisis espacial y de localización de actividades, teorías de crecimiento económico, o planteamientos conceptuales de planificación urbana y de análisis económico financiero de proyectos urbanos. Tampoco reflexiona sobre aspectos teóricos necesarios para fundamentar los análisis empíricos: teoría de planificación, teoría económica y modelos de crecimiento regional y urbano, teorías de localización espacial de la actividades, modelos administrativos y de finanzas públicas, teoría tributaria, federalismo fiscal y otras ramas teórico – conceptuales importantes para guiar la gestión local. Sin embargo, estos aspectos deben ser desarrollados por expertos, e indefectiblemente incorporados como fundamentos para guiar los estudios prácticos. Asimismo algunos paradigmas como el de una ciudad equitativa, sostenible, compacta, o resiliente, que deben ser discutidos en aras de orientar la concepción del desarrollo.
Una vez determinada la vocación económica, y proyectado el crecimiento urbano de la ciudad o metrópoli, deben formularse los proyectos de inversión necesarios entre los cuales deben seleccionarse aquellos prioritarios o estratégicos. Esto puede realizarse a partir de matrices de decisión participativas y con la aplicación de indicadores de diagnóstico de cada aspecto relevante: infraestructura, equipamientos y espacios públicos, básicamente en proyectos de desarrollo urbano residenciales y de usos empleadores, proyectos de renovación urbana, y proyectos de habilitación de barrios o zonas informales subequipadas. La identificación de estos proyectos permitirá realizar la aplicación de fondos adecuada, y debe asociarse a la estrategia de crecimiento económico y la obtención de financiamiento.
Las fuentes de financiamiento.
Encontramos en resumen, tres ámbitos de estudio en relación con fuentes de financiamiento local que deben ser considerados: la atracción de capitales para el crecimiento económico local, las fuentes de recursos internacionales para el desarrollo urbano local y las fuentes de ingresos tradicionales de los gobiernos locales.
Tanto la obtención de fuentes de recursos internacionales para el desarrollo, tales como préstamos de organismos multilaterales a través del gobierno central, dirigidos proyectos urbanos o la emisión de bonos de deuda pública, como la optimización del manejo de fuentes de ingreso tradicionales, deben ser idealmente acompañados de programas sostenibles de atracción de capital extranjero local hacia los sectores competitivos de la ciudad, que no sólo pudiesen financiar proyectos de inversión local, sino que principalmente, tiene como objetivo aportar al crecimiento de la economía urbana metropolitana. Su aporte indirecto al desarrollo urbanístico, se concreta a partir de la asociación de la actividad económica con las fuentes de ingresos locales tradicionales como transferencias, impuestos y tasas, así como impuestos a actividades innovadoras como el turismo u otras según el potencial de la ciudad. Para el desarrollo urbanístico, también es posible establecer convenios entre compañías públicas y privadas de prestación de servicios, y obtener financiamiento a través de inversionistas privados del sector inmobiliario asociados a los proyectos empresariales y a los proyectos de desarrollo metropolitano. En todos los casos es necesario el estudio del potencial económico de la ciudad, y la evaluación social y financiera de los proyectos, con técnicas adecuadas y sólidas bases teóricas y ontológicas.
Por ejemplo, en relación con la atracción de capitales para el crecimiento económico metropolitano, bajo los criterios de la Iniciativa Global de Ciudades, proyecto de patrocinado por Brookings and JPMorgan Chase, la ciudad de Wichita, estado de Kansas en los Estados Unidos, poseyendo una rica historia en el tema de aviación, ha venido acogiendo una significativa concentración de experiencia en actividades aeroespaciales, atractivas para las empresas de aerolíneas. Para apalancar esta ventaja,la Universidad local atrae a las firmas internacionales por medio de sus Institutos de investigación en el tema, de tal modo, que en 2017, la empresa francesa Dassault Systèmes de programación (software) aeroespacial, y la empresa Airbus Americas Wichita Engineering Center, instalaron respectivas sedes en la ciudad. Esta y otras experiencias reportadas por Bouchet, Barker y Gootman (2019) como la de Portland, estado de Oregon, donde la inversion directa extranjera da soporte a un 30% de la inversion local, por la gestión de asociaciones publico – privadas para el desarrollo económico local (EDO). El progreso obtenido a partir de esta estrategia se conecta con estrategias de desarrollo regional, programas para el mercado global, crecimiento industrial y atracción de talento. Las inversiones aportan incremento del producto económico, de las exportaciones, innovaciones y conexiones a cadenas de suministro globales, a la vez que atraen otras inversiones internacionales en cadena.
En relación con los ingresos locales tradicionales, destaca el manejo del impuesto inmobiliario urbano a la vivienda y a usos empleadores, siendo el primero un instrumento de gran estabilidad económica y espacial relativa, de carácter general y con amplia base de contribuyentes, pero también se contemplan ingresos puntuales menos tradicionales con base en el suelo urbano, como el Land Value Capture o negociación de incrementos de valor de la tierra en nuevos desarrollos a favor de inversiones locales de interés público, el mecanismo del financiamiento por cobro anticipado de impuestos prediales para el financiamiento de infraestructura y equipamientos que favorezcan a los propios desarrollos privados en zonas específicas sujetas a desarrollo o TIF por sus siglas en inglés, el cobro de montos únicos a promotores inmobiliarios o propietarios por impacto obras municipales de las cuales se vieran beneficiado, Development Impact Fee (TDIF) o “contribución por mejoras”, la negociación de transferencia de derechos de desarrollo, las contribuciones de promotores al desarrollo de una infraestructura, o el cobro de montos de pago por garantías de desarrollo (Development Agreements), por ejemplo, la garantía de estabilidad de los usos del suelo aprobados durante la vida útil de la inversión inmobiliaria. Los impuestos a las actividades económicas suelen tener el mayor peso presupuestario en los ingresos propios, pero tienen como desventaja la transmisión de la imposición al consumidor a través de los precios y el desestímulo relativo a la propia actividad.
Crecimiento económico, planificación urbana y planificación financiera local: interrelaciones.
Una de las variables fundamentales cuyo análisis guía la determinación de la vocación económica de la ciudad, y subsecuentemente de su planificación urbanística, es el Producto Interno Bruto (PIB) Metropolitano, tanto por su relevancia como indicador, como por la posibilidad que brinda para realizar comparaciones estandarizadas. Diversas instituciones públicas, institutos de investigación y teóricos de la economía urbana y regional, han desarrollado metodologías ad hoc para el cálculo del PIB urbano, dado que los bancos centrales de cada país suelen manejar los análisis de crecimiento del PIB únicamente en el ámbito de lo nacional, y sólo en muy pocos países, en el ámbito regional y urbano. Sin embargo, incluso en estos casos, es complicado obtener la data local necesaria sin una plataforma técnica que soporte las investigaciones, y se utilizan por lo general variables proxy y su correlación con datos del PIB nacional, por ejemplo el consumo energético o la cantidad de telecomunicaciones, dada la escasa disponibilidad de cuentas fiscales sobre la actividades productivas sectoriales en el ámbito local municipal o urbano.
El estudio presentado por Brooking Institutions mide el PIB metropolitano y el empleo en numerosas metrópolis del planeta. En general observa que las economías metropolitanas con tasas más rápidas de crecimiento económico en 2014, se concentraron en los países en desarrollo, especialmente en el Asia del Pacífico, Europa del Este y Asia Central, y las tasas menores se observaron en Europa del oeste, Norte América y los países asiáticos desarrollados. En muchos casos, el crecimiento y el empleo metropolitano avanzaron a un ritmo superior al promedio del país correspondiente, y la mayoría (60%) recuperaba sus niveles de empleo y PIB per capita previos a la recesión mundial del año 2008, con observación de los mayores progresos en las metrópolis especializadas en actividades de comercio, servicios, turismo y manufacturas especializadas, creciendo a menos ritmo las áreas metropolitanas con alta concentración de negocios, finanzas y servicios profesionales. Este estudio no da acceso a la metodología con la que trabaja los datos empleados para el caso de América Latina, indicando que son recopilados por el Instituto de asesoría internacional Oxford Economics. Reporta el caso de Caracas, advirtiendo la falta de información oficial para la estimación de indicadores, y señalando que dentro de las lista de Metrópolis con más lento crecimiento económico, Caracas ocupa el puesto 296, bajando del puesto 129 en 2013, entre 300 ciudades estudiadas, con una disminución del PIB per capita de 3.5% y del empleo en 0.1%. Vale destacar que en el caso de los Estados Unidos de Norteamérica el U.S. Bureau of Economic Analysis (BEA), produce estadísticas permanentes para las metrópolis norteamericanas, tales como el PIB municipal, estimado como la participación del empleo local urbano, en el empleo del estado correspondiente.
El caso de Caracas, las ciudades venezolanas, crisis y reconstitución.
Venezuela tiene una de las mayores tasas de urbanización del continente, un patrón de concentración espacial urbana predominante en la distribución territorial de la población, un nivel de infraestructura importante y recuperable, aún a pesar de su situación de deterioro actual, y una organización institucional local, que aún a pesar de la crisis que sufre por mengua de recursos y por las políticas recientes de concentración central del poder, constituyen todas oportunidades de desarrollo para la reconstrucción económica, la reconstitución urbana y la proyección de nuestras ciudades como fuentes de crecimiento, empleo y bienestar. La concentración urbana metropolitana así como ciudades intermedias incluye el Área Metropolitana de Caracas (AMC) y el Litoral Vargas como unidad urbana principal, las ciudades de los Valles del Tuy y de la conurbación Guarenas – Guatire así como el sector de Altos Mirandinos, y las metrópolis de Valencia-Maracay-Puerto Cabello-La Victoria entre las de mayor magnitud poblacional y significancia económica y material, con tendencia a conformar una gran megalópolis integrada al AMC y otras regiones metropolitanas y ciudades intermedias. Se estima para el año 2050 una población aproximada de 10 millones y medio de habitantes para la conurbación de metrópolis al norte del país. Estas estadísticas deben ser actualizadas, puesto que la migración de venezolanos hacia el exterior hace mella en nuestras ciudades, probablemente de manera diferenciada. En cada caso o aglomeración, existen condiciones de localización estratégica, infraestructura, instituciones de gobierno local, y capital humano, que deben constituir la base de una estrategia de competitividad y de reconstitución urbana con calidad de vida y equidad.
Ahora bien, el país viene sufriendo una crisis económica, social, humanitaria, con proyecciones de contracción del producto del 25%, sólo para el año 2019 (BM), y una caída acumulada del PIB del 60% en los últimos seis años. Esto ha traído como consecuencia una situación de catástrofe humanitaria y migraciones forzadas de millones de personas, migración sin precedentes en América y una de las mayores en el mundo (ACNUR). La Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), luego de la visita a Venezuela del 11 al 22 de marzo de 2019, concluyó en el reconocimiento público de una crisis económica y social, agudizada entre los años 2018 y 2019, con una economía en contracción, e índices hiperinflacionarios sostenidos, a lo cual se suma la disminución de los ingresos públicos a raíz de una drástica reducción en la producción petrolera, principal producto de exportación. Reconoce asimismo violaciones flagrantes al derecho a la alimentación «incluida la obligación del Estado para garantizar que la población no padezca hambre«, al derecho a la salud, donde se observa una situación grave y sostenida en el «deterioro creciente de la infraestructura, el éxodo de doctores y personal de enfermería, así como por graves carencias en la atención médica básica y de medicamentos«.
El informe añade que: «la falta de mantenimiento en la infraestructura pública, así como la subinversión, han tenido como resultado violaciones al derecho a un nivel adecuado de vida, entre otros, debido al deterioro de servicios básicos como el transporte público y el acceso a electricidad, agua y gas natural«. A lo anterior debe sumarse una tasa de informalidad residencial acumulada cercana al 40% de la población metropolitana, según las estimaciones más conservadoras, y una crisis de seguridad ciudadana aguda, ante la existencia de elementos de seguridad pública y grupos paramilitares al servicio de objetivos de represión social y política, con reconocida violación de derechos humanos.
En la última década, también puede señalarse negativamente la reversión del proceso de descentralización iniciado en la década de 1980, reversión fundamentada en una visión centralista antiurbana acentuada de parte del gobierno central, trastocando adelantos concretos en cuanto a la transferencia de competencias y de recursos locales y de democratización de procesos políticos, y llegando incluso a desmantelar arbitrariamente instancias de gobierno local, como el nivel parroquial y la Alcaldía Metropolitana de Caracas, instituciones de rango constitucional.
Asimismo, la inseguridad jurídica, especialmente en relación con el derecho a la propiedad consagrado constitucionalmente, se ha visto incrementada por diferentes leyes y ejecutorias trasgresoras de la norma, así como por el discurso oficial amenazante que desestimula las posibles operaciones de inversión, y mantiene en vilo la propiedad privada comercial y residencial.
El deterioro crítico en la situación institucional y económica general del país, las proyecciones negativas de crecimiento económico, y el descalabro agravado en servicios, equipamientos, infraestructura urbana e informalidad acumulada en nuestras ciudades, constituyen así limitaciones de inmensa magnitud para el logro del derecho a una ciudad equitativa y sostenible, más aún para el logro de metas más complejas pero igualmente indispensables como las de una ciudad verde, inteligente, competitiva, resiliente, hermosa y pujante.
Ante esta situación de calamidad: ¿cómo reconstituir nuestras ciudades a partir de su indiscutible potencial, y lograr una calidad de vida básica indispensable, apuntando al logro de objetivos de desarrollo, a pesar del deterioro? ¿Cómo obtener provecho de una red urbana consolidada y estratégicamente posicionada a nivel geográfico continental, con la infraestructura recuperable y el capital humano disponible?
La reconstitución de las ciudades venezolanas consistirá en la recuperación del nivel de vida alcanzado al menos antes del agravamiento de la crisis nacional y de servicios de los últimos años, a través del equipamiento y la infraestructura urbana fundamentales para un nivel de vida adecuado, para desarrollar la principal riqueza de la ciudad como es su capital humano, la generación de empleo, innovaciones y el desarrollo tecnológico. Este objetivo implica la puesta en valor de la planificación urbana, la planificación económica, y la optimización del desempeño económico financiero de los gobiernos metropolitanos y municipales integrados.
En cuanto a la planificación urbana, a grosso modo, puede hablarse de ventajas en relación con la existencia de Planes Locales de Desarrollo Urbano (PDUL) elaborados para casi todas la ciudades del país, así como Planes de Ordenación Urbanística (POU) de mayor escala o ámbito espacial, con excepción de la ciudad de Caracas, que cuenta no obstante con el Plan Caracas Metropolitana 2020, elaborado en 2011 por la Alcaldía Metropolitana, con lineamientos estratégicos de dotación de equipamientos e infraestructura básica, protección ambiental y emprendimiento entre otros aspectos generales. Se cuenta igualmente con un Plan Nacional de Ordenación Territorial vigente (PNOT, 1998) que definió en su momento actividades líderes por ciudad. Debe incluirse también la reflexión acumulada acerca de la habilitación física de barrios, concretada en el Plan del mismo nombre, elaborado a partir de la gestión Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) alrededor del año 2000 y posteriormente paralizado, cuyos contenidos deben ser retomados, integrándolos a la planificación urbana y financiera. Son también ventajas para la planificación, la experiencia acumulada en el país para el estudio y la modelación de la estructura y el transporte urbano, y la mejora reciente en las bases de datos georeferenciados de las municipalidades, especialmente en la ciudad capital, entre otras.
Ahora bien, los planes urbanos existentes deben actualizarse, adoptando el estudio del potencial económico de la ciudad, de las actividades generadoras de riqueza, para definir estrategias de inversión y planificación, con base en la teoría disponible para la modelación económica y espacial. Los planes urbanos y territoriales deben ser actualizados bajo criterios de promoción del desarrollo y del crecimiento urbano compacto y sostenible, ratificando el reconocimiento del sistema integrado y jerarquizado de metrópolis. Asimismo debe procurarse la creación de una unidad de análisis en las instituciones de gobierno y académicas para la creación de data sobre crecimiento metropolitano (PIB), como fuente de información para la planificación económica urbana y la planificación urbanística.
En cuanto a las finanzas locales, es necesario plantearse estrategias de atracción de capitales foráneos y la reinversión de capitales nacionales en industrias y servicios clave, así como potenciar las fuentes de recursos tradicionales. Para la atracción de capitales privados foráneos, son necesarias las investigaciones que permitan visualizar experiencias exitosas de inversión y desarrollo urbano, atrayendo estos capitales a partir del estudio del potencial económico, de los recursos naturales y humanos de nuestras ciudades, y contando con la asociación con el sector privado local y con la creación y apoyo a centros de investigación y asociaciones público-privadas encargadas e investigar y fomentar estas estrategias.
En relación con los ingresos propios municipales, se tienen ventajas en la experiencia de administración municipal acumulada a raíz de los procesos de descentralización desde los años 80, en la disponibilidad de instrumentos de recolección de ingresos propios locales, en las mejoras recientes en los mecanismos administrativos de cobro de impuestos como el de Inmuebles Urbanos (IIU), y en el cobro de plusvalía urbana (caso del Municipio Baruta en Caracas). Sin embargo, debe procurarse la modernización de los mecanismos de auditoría financiera municipal en función de la formulación conjunta de objetivos económicos y de desarrollo o planificación urbana. Debe revisarse la legislación disponible para propiciar la implementación de mecanismos novedosos, distintos a transferencias, tasas e impuestos propios tradicionales, cuya puesta en práctica está también íntimamente ligada al análisis económico y espacial urbano, y a los planes urbanísticos. Igualmente deben llevarse a cabo acciones para optimizar el uso de los instrumentos de ingresos locales vigentes e implementar otros novedosos, especialmente los ingresos asociados al desarrollo de proyectos inmobiliarios. Es necesario revisar las bases y el diseño de otros impuestos como los derivados de instrumentos tributarios sobre el suelo, y mantener al día estudios inmobiliarios ad hoc y reglamentaciones.
Debe asimismo lograrse la integración del trabajo de planificación económica, de planificación urbana y de planificación económico-financiera local en cada municipio o en cada metrópoli de municipios integrados, todo dentro de un marco de seguridad jurídica, de mecanismos de descentralización, de restitución de los niveles de gobierno local urbano y metropolitano, de participación ciudadana y de cooperación subsidiaria del gobierno central.
Dada la situación crítica actual, lograr objetivos de reconstitución urbana como los que aquí hemos sugerido, debe ser una meta inmediata de nuestras instituciones, sin embargo, la elaboración de instrumentos y la implementación de acciones, deben incorporar criterios que permitan desde ahora superar este nivel básico de reconstitución, y que posibiliten visualizar simultáneamente una imagen objetivo de mediano y largo plazo, que integre nuestros centros urbanos a metas de crecimiento económico y competitividad, con robustas bases ontológicas, teóricas y empíricas.
Hilda Torres. Septiembre, 2019
